eGov: eBusiness Strategies for Government

22 03 2008

Resensi Buku : eGov: eBusiness Strategies for Government.
Douglas Holmes. Nicholas Brealy Publishing. London. 2001 Oleh : Agung GD
Ketika kita membaca buku ini, Douglas Holmes mencoba memaparkan bahwa semangat yang dimunculkan adalah “We don’t need more government or less government, we need better government”. Reinventing Government yang dikembangkan oleh Osborne dan Gaebler pada 1992, telah membawa angin perubahan dan transformasi: pelayanan public ditempatkan pada kondisi yang mampu melakukan tender secara kompetitif, mapu melakukan outsourcing, dan melakukan kegiatan seperti sector privat. Artinya tujuan utama adalah mengurangi biaya (cost). Terdapat perhatian yang kurang terhadap kemampuan untuk melihat kebutuhan indvidu masyarakat maupun bisnis. Sehingga tujuan utama sector public, yaitu pelayanan kepada masyarakat menjadi berkurang. Dan melalui solusi pemanfaatan Information and Comunication Technology (ICT), Holmes melihat terdapat sebuah peluang, untuk menyeimbangkan kepentingan pemerintah (public sector), bisnis (business) dan masyarakat (citizens). Orborne dan Gaebler mungkin menempatkan computer di tempat yang tinggi, namun hal ini tidak menjadi solusi terhadap pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat, namun justru over budget, yang akhirnya berakhir atau justru menjadikan masyarakat menjadi kaget, karena kebutuhan untuk menyesuaikan dirii yang amat cepat. Namun dengan Internet, ia adalah sesuatu yang unik dan berbeda, ia memunculkna cara baru dalam berkomunikasi, bekerja, berbelanja, belajar dan bermain. Sekarang ia memunculkan cara baru dalam berpemerintahan (hal 2). E-government atau yang selanjutnya kita akan menyebutnya Digital government, adalah penggunaan teknologi informasi, khususnya internet, untuk menjadikan pelayanan public lebih nyaman, berorientasi kepada konsumen, pembiayaan yang efektif dan sama sekali berbeda dan jalan yang lebih baik. Perkembangan digigov dikendalikan oleh kebutuhan pemerintah akan: memotong pengeluaran dan meningkatkan efisiensi; mempertemukan harapan masyarakat dan meningkatkan hubungan masyarakat; dan memfasilitasi pengembangan ekonomi.
“eBusiness plan for government”? Melihat keuntungan yang telah diraih kalangan bisnis, sehingga mereka mampu meningkatkan margin keuntungan dari penggunaan ICT telah mengoda kalangan pemerintah untuk ikut memanfaatkan teknoogi ini, namun implementasi dari perencanaan e-business tidak semudah yang dibayangkan dikarenakan banyaknya perbedaan antara pemerintah dan industri. Pemanfaatan untuk meningkatkan kualitas pelayanan, pembiayan yang efektif menjadikan hal ini sangat menarik sehingga pemerintah secara strategis mencoba untuk mengaplikasikannya, dengan beberapa penyesuaian misalnya, perubahan pola piker dan budaya dan menerapkan konsep “faster, better, cheaper” nilai yang muncul dalam e-commerce dalam pelayanan public. Prinsip dari beragam rencana strategis dan rencana aksinya dapat dilihat berdasarkan lima prinsip:
1. Meletakan semuanya (informasi dan pelayanan) secara onlinedan melakukannya secara online
2. Memastikan mudahnya dan sebuah akses yang universal terhadap informasi dan pelayanan online
3. Melatih keahlian para pegawai untuk menjadi pekerja yang berpengetahuan.
4. Bekerja bersama-sama dan membuatnya jadi nyata

oPindahkan penghalang dan bimbing dengan contoh yang nyata Perlu sebuah pendekatan pemikiran yang baru seperti “ think big, start small, and scale fast“ untuk menjalankannya, berkaitan dengan visi dan perencaan itu sendiri, mulai dari pelaksanaan proyek-proyek kecil dan pengambilan tindakan yang cepat, tepat. Yang dapat menyuskseskan keberhasilan program ini. Buku ini menyajikan sebuah paparan yang berharga, secara runut dari mulai kita membangun sebuah keyakinan, bahwa ada potensi yang besar disana yang telah secara nyata diambil fungsi dan kinerjanya yang benar-benar telah menciptakan arena baru peluang baru untuk menjadi lebih baik, dan hal itu muncul dari arena bisnis. Kekuatan uang, yang begitu besar dalam masyarkat yan sangat kuat berakar dalam organisasi bisnis, mendorong orang untuk mampu merubah cara berpikirnya selain dari ekspetasi yang labih baik atas sebuah hal yang bernama pelayanan mendorong Holmes dalam memberi sumbangsih kepada pemerintah untuk menerapkan prinsip-prinsip pelayanan dalam bisnis kepada proses birokrasi dan pemerintahan melalui beragam tahapan yang harus dilalui untuk mendapatkan result yang lebih baik. Mempertemukan dot-com dan dot-gov juga menjadi sebuah kajian menarik, karena pernah muncl sebuah ketakutan atas isu Y2K yang begitu berarti untuk mendobrak keyakinan atas kestabilan sistem ini, namun di kemudian ketakutan itu tidak beralasan. Karena sistem komputer telah mengantisipasinya jauh-jauh hari, dan memang tidak terjadi apa-apa. Namun bukan ini yang menjadi pertanyaan, dotcom berorientasi kepada keuntungan, sedang dotgov berorientasi kepada pelayanan, namun keduanya bermuara pada satu teknologi, yang kemudian saling mendukung sehingga yang muncul adalah kerjasama saling menguntukan untuk memberi akses yang lebih baik, lebih cepat sehingga semangat untuk memberi dan mendapatkan informasi secara online dan merasa nyaman menggunakannya dapat tercapai. Meyakinkan bahwa diperlukan kerjasama secara sinergis antara pemerintah dan swasta, pemerintah dengan pemerintah, maupun pemerintah dengan masyarakt, juga menjadi perhatian yang besar bagi Holmes, memunculkan cooperation dan bukan confrontation adalah sebuah pola yang harus diresapi dalam dalam, kemungkinan untuk bisa melakukan sharing informasi (misalnya informasi medis), saling berusaha untuk meningkatkan skill, adalah sebuah kebutuhan bukan ekspetasi atau harapan. Holmes juga memaparkan fungsi sosial dari kehidupan online bersama pemerintah melalui contoh-contoh konkritnya, misalnya, kemudahan dalam mencari pekerjaan, pelayanan sosial secara mandiri, menjadi lebih menggunakan kekuatan intelektual daripada kekuatan otot, peningkatan kecerdasan. Meyakinkan bahwa, belajar adalah juga berlangsung terus-menerus tetapi terus terkoneksi, merubah cara belajar menjadi cara baru secara online, kelas tanpa batas, cara belajar mandiri. Koneksi internet menawarkan kualitas kehidupan yang lebih baik, kemampuan mengakses informasi yang tidak membuat kita beranjak dari tempat duduk kita, kemudahan akses dari sekedar sebuah mouse, kemampuan untuk meningkatkan kualitas kesehatan dengan akses web kesehatan dan beraam keuntungan lainnya. Internet juga menawarkan keadilan, dengan mempertemukan polisi dan pengadilan dalam satu meja (online) yang saling berinteraksi dan tukar informasi sehingga mampu memutuskan keadilan dengan lebih akurat dan memenuhi rasa keadilan bersama. Internet juga menjanjikan keamanan internasional, dengan mengurangi potensi perang, semangat kebersamaan, dan kehidupan global yang menjunjung HAM, sehingga menciptakan kehidupan yang lebih baik. Tantangan yang muncul dalam bab III, menjelaskan kepada kita beberapa tantangan yang akan kita hadapi di era komputerisasi online, dalam sub bab 1, dijelaskan perpindahan ladang peperangan dari arena fisik menjadi “cyber war“, sebuah perang maya yang melibatkan hacker karena sebab-sebab tertentu, misalnya juga karena alasan politik sehingga mereka membuat semacam virus komputer yang menghendaki jaringan komputer lawannya mengalami gangguan atau kerusakan sistem maupun softwarenya, yang membuatnya merugi secara finansial maupun politis. Sehingga muncul pula penangkalnya –yang juga secara maya—yaitu cybercops. Yang berisi aparat yang mampu mengatasi permasalahan kejahatan online, juga termasuk di dalamnya perang software, pembajakan kartu kredit, serta kejahatan online lainnya. Internet membuka peluang bagi penyatuan masyarakat dunia, seperti telah kita singgung sebelumnya., ia menyatukan perbedaan, dapat berada di mana saja(di tempat cuci mobil, dapur, kantor, pesawat, kafe dll), memberi lebih dan tidak banyak meminta, bias dialkukan oleh siapa saja(bahkan yang awam sekalipun), berisi konten yang bermacam-macam(sehingga mampu memuaskan rasa kengintahuan kita), sebuah lompatan besar bagi yang segera mengadopsinya dalam kehidupannya dan mampu membuat inovasi-inovasi, terbuka bagi siapa saja (baik miskin-maupun kaya) dan sebuah pilihan yang tepat bagi cara berkomunikasi yang lebih baik. Internet menjanjikan komunitas berpikir yang sehat, sebuah laboratorium bersama yang dapat melakukan saring informasi dengan siapapun di belahan dunia ini tanpa terhalang oleh hambatan geografis, waktu, sumber daya, skill, tingkat pendidikan yang membuat kita merasa nyaman dan tenang. Ia mampu merubah tugas-tugas nyata menjadi sebuah tindakan virtual tanpa memberatkan aktifitas kita yang lain, membeli sesuatu misalnya, yang dapat kita lakukan melalui e-market. Bagi politik, internet membuka peluang baru bagi penegakan demokrasi yang lebih baik. Dengan internet, orang jadi berkomunikasi lebih cepat, sebuah organisasi di Amerika yang tidak setuju terhadap kebjakan pemerintah mampu menumpulkan ribuan orang yang berpikiran sama untuk melakukan demonstrasi dalam satu hari uantuk mengkritik kebijakan pemerintah yang dipandang miring dan tidak menghargai HAM, memunculkan kesempatan bagi sukarelawan demokrasi untuk memberikan sumbangsihnya dengan lebih baik. Bagi pemerintah sendiri, khususnya DPR atau angota dewan lainnya internet mampu menjadi perantara penyaluran anspirasi pemilihnya.Kampanye melalui internet berlangsung secara normal, alami tanpa membutuhkan dana yang besar. Dan hal ini sangat menguntungkan bai partai-partai kecil yang tidak memiliki basis dana yng cukup besar namun memiliki ide-ide brilian bagi kemajuan bangsanya.dan hal ini sangat berguna. Dalam proses pemilihan umum, internet telah meningkatkan akurasi dan kecepatan perolehan dan pengumpulan data, cara baru dalam memilih ketika ia tidak perlu ke tempat tertentu untuk menyalurkan pilihannya, ia dapat melakukannya dimana saja. Dari bacaan ini, kita dapat menarik poin-poin positif walaupun juga kita masih melihat tantangan yang besar di depan. Namun seiring proses, semua orang dapat menarik keuntungan dari padanya, yang membuat kita semakin yakin bagi teknologi ini dan kemanfaatanya bagi kehdupan. Dan pertanyaan yang tepat apabila kita ragu untuk menggunakannya dalam kehiudpan kita adalah being connected or isolated. Sebuah keharusan untuk kita mendukung program ini, dan menjadikan tantangan menjadi kesempatan untuk kita memiliki kehidupan yang lebih baik.





Pengejawantahan Rakyat Kecil

22 03 2008

SUKRASANA
Pengejawantahan Rakyat Kecil
…………………,Walau demikian Sukrasana tetap mencintai kakaknya, dan arwah Sukrasana melayang; berkatalah ia:”Kakang Sumantri, kau tahu bahwa aku mencintaimu. Ketahuilah kepergianku berarti kehancuranmu”.
(Marsekal Pertama Ir. Sri Mulyono Djojosupadmo)
abstrak
Kegagalan yang yang terjadi dalam pembangunan suatu negara, diantaranya, tidak terlepas dari ketidak fahaman pelaku perencana terhadap sejarah kebudayaan. Pembangunan tanpa dilandasi oleh serangkaian nilai esensial masyarakat, lambat atau cepat akan menemukan kesia-siaan.
Pola pembangunan mengacu pada pertumbuhan ekonomi model barat telah dinyatakan tidak berhasil. Konsep spill over theory, Trickle down effect dalam rangka pemerataan, di Indonesia ternyata tidak terbukti.
Indonesia memiliki sejarahnya sendiri. Sejarah sebagai tumpuhan membangun masa depan. Membangun organisasi – organisasi modern, membangun sistim politik yang demokratis, membangun sistim pertumbuhan ekonomi, hankam yang kuat, “tata tentrem karta rahaja”.
Setiap rencana merupakan rangkaian hipotesis (kausalitas). Kecermatan pengukuran tergantung indikator yang digunakan. Semakin banyak antar hubungan yang ditemukan, semakin tepat dengan kenyataan. Dwijowijoto mengatakan; kesalahan selama ini adalah menggampangkan masalah dan akhirnya memasukkan indikator tertentu dalam zona yang salah.
Untuk memasukkan masalah dalam zona – zona tertentu tidak mudah. Tidak hanya dibutuhkan pendekatan kwantitatif, tapi juga pendalaman masalah inspirasi dan nilai. Perencanaan yang unggul apabila dapat mengelola masalah – masalah dengan sensitif. Tantangan yang dihadapi para perencana pembangunan adalah inspiratif, disiplin, dan belajar dari hari ke hari sesuai dengan perubahan. Perencanaan di Indonesia cenderung melihat pembangunan sebagai dimensi tunggal, ekonomi. Tinggi rendahnya perkembangan masyarakat dilihat dari siklus ekonomi. Pengembangan kemampuan manusia melepaskan diri dari ikatan nilai psykhologis tradisional belum banyak tersentuh.
Sisi sejarah budaya, Indonesia memiliki cerita yang panjang dalam menggalang persatuan dan kesatuan. Sejarah raja-raja menunjukkan pluralitas tidak mudahnya mengembangkan aneka ragam kebudayaan menjadi budaya besar Indonesia. Harris melihat beberapa kendala yang dihadapi oleh negara baru merdeka sejak berakhirnya perang dunia II: Revolusi kesetaraan (Revolution of equality) meliputi: pertama, perjuangan kemerdekaan penuh (total independence); kedua, pengembangan administrasi pemerintahan (administration equality); dan ketiga, perjuangan kesetaraan budaya (cultural equality). Dan masih kentalnya sikap mental kolonial (colonial administrator mentality) yang tidak disadari telah mematikan kreativitas masyarakat untuk pengembangan budaya kerja.
Cara budaya merupakan pendekatan yang mulai dilirik, meskipun masih meraba dalam ketidaktahuan. Dengan seksama mendiskusikan “nilai budaya” yang banyak mengilhami para perencana dalam pengembangan paradigma pembangunan yang tidak semata-mata ekonomi. Drucker melihat keterbelakangan atau kemajuan sebuah negara lebih ditentukan oleh budaya manajemen – there is no underdeveloped country, there is only undermanaged country. Dinamika masyarakat difungsikan sebagai titik tolak perencanaan pembangunan – people centered development.
Pergeseran pendekatan perencanaan mulai memperhatikan nuansa komunitas (community development). Perencanaan pembangunan model komunitas bukan hanya belum terbiasa, tetapi memang tidak gampang menetapkan formulasinya. Dari sisi paradigma sosio-kultural, kapasitas komunitas dapat dilihat dari ide, perilaku, dan hasil karya yang muncul disetiap “kebudayaan” masyarakat (cultural Universal).

INDIKATOR KUALITATIFDALAM PERENCANAAN PEMBANGUNAN
(DIMENSI SOSIAL BUDAYA)
Oleh : Drs. Riyanto, M. Hum
(Dosen FIA Unibraw, Pengamat Sosial Humaniora)
Manusia bisa membangun diri dengan melihat keberadaan orang lain. Melihat yang kaya agar bersemangat untuk lebih maju. Melihat yang miskin untuk menyadari bahwa manusia diciptakan dengan segala problema. Tapi janganlah sekali-kali ingin menjadi mereka. Jadilah manusia dengan karakter dan potensi yang dimiliki. Membangun dengan karakter dan potensi yang telah dikodratkan, Gandi melihat, pembangunan adalah realisasi potensi diri, itulah pembangunan yang sebenarnya.
Bukan tindakan tabu, negara negara sedang berkembang mengejar ketertinggalannya dengan melihat keberhasilan negara lain. Melihat Jepang yang “mencengangkan” Amerika setelah dua puluh lima tahun Hirosima Nagasaki diporak porandakan bom atom. Melihat negara belahan utara dengan lompatan kedepan revolusi industri. Inggris sebagai negara yang tidak pernah tidur, dan lain sebagainya. Tapi yang perlu dicermati dan disadari, kalau tidak ingin jadi bulan-bulanan, jadilah diri sendiri. Perbedaan sejarah, potensi wilayah, kultur, dan rahmat agraria jadikan tumpuhan membangun masa depan, membangun organisasi – organisasi modern, membangun sistim politik yang demokratis, membangun sistim pertumbuhan ekonomi, hankam yang kuat, “tata tentrem karta rahaja”.
Krisis multidimensi Indonesia jangan dianggap sebagai cobaan menuju jalan terang. Pandang sebagai bahan pelajaran, bahwa kita masuk dalam track yang tidak benar. Pola pembangunan mengacu pada pertumbuhan ekonomi model barat telah dinyatakan tidak berhasil. Konsep spill over theory, Trickle down effect dalam rangka pemerataan ternyata tidak terbukti.
Keterpurukan harus dibangun dengan kesadaran bahwa ada satu faktor yang sangat penting, yang selama ini diabaikan, yakni sejarah kebudayaan. Pembangunan tanpa dilandasi oleh serangkaian nilai esensial masyarakat, lambat atau cepat akan menemukan kesia-siaan.
Potensi wilayah, sejarah pergerakan, dan sisi-sisi empirikal mengambil posisi yang sangat penting. Tidak mungkin perencanaan pembangunan hanya bersifat imajiner. Tapi yang lebih penting, dan sering terabaikan, adalah memasukkan unsur-unsur nilai inspiratif jiwa bangsa. Melihat nilai sebagai rangkaian konsep idea yang dipercaya, menguntungkan, dan akhirnya dipakai pedoman dalam menata kehidupan masyarakat. Pertanyaan yang muncul, nilai inapirasi mana yang digunakan dalam menata kehidupan ? Bagaimana mengolah bersama dalam proses perencanaan ?
Sebagai contoh sederhana, ada masyarakat (modern) berpedoman konsep sehat dihitung dari jumlah nutrisi yang dapat diserap tubuh. Ada pula masyarakat (tradisional) melihat dari buncitnya perut (warek, jw). Materi dipandang sebagai kesuksesan, masyarakat tertentu memandang sebagai kekekeringan rohani, gagalan hidup.
Setiap rencana merupakan rangkaian hipotesis (kausalitas). Kecermatan pengukuran tergantung indikator yang digunakan. Semakin banyak antar hubungan yang ditemukan, semakin tepat dengan kenyataan. Dwijowijoto mengatakan; kesalahan selama ini adalah menggampangkan masalah dan akhirnya memasukkan indikator tertentu dalam zona yang salah. Ada empat zona masalah (Dwijowijoto: 2001); pertama, computation zone. Pada wilayah ini pekerjaan hanya pada masalah fisik, perhitungan matimatik, (pembuatan jalan, bendungan/ sulit orang tidak setuju dengan pekerjaan ini); ke dua, negoziating zone. Masalah disini sulit disetujui, tapi caranya masih mudah (keluarga berencana): ke tiga, judgement zone. Kita tahu kemiskinan harus dihapus, tetapi kreteria kemiskinan sangat beragam dan tidak mudah menentukan yang cara terbaik (idt, kut, gkd. dsb); ke empat, inspiration zone. Sulit disetujui (contoh; besarnya dana) sulit pula caranya. Kasus Timor Timur dan Timor Barat: Timtim temperamental/ sembrono sebaliknya untuk kondisi masyarakat Timbar.
Untuk memasukkan masalah dalam zona – zona tertentu tidak mudah. Tidak hanya dibutuhkan pendekatan kwantitatif, tapi juga pendalaman masalah inspirasi dan nilai yang telah kita sebutkan di atas. Perencanaan yang unggul apabila dapat mengelola masalah – masalah dengan sensitif. Tantangan yang dihadapi para perencana pembangunan adalah inspiratif, disiplin, dan belajar dari hari ke hari sesuai dengan perubahan setempat.
Selaras dengan sistim Zona, dua pendekatan yang biasa digunakan dalam melihat perkembangan masyarakat; yakni, pendekatan struktural dan pendekatan kultural. Pendekatan pertama melihat rendahnya perkembangan masyarakat karena struktur perekonomian dan sosial yang tidak menguntungkan rakyat sehingga mereka tidak mampu berkembang. Masyarakat tidak mampu untuk mengakses faktor modal karena struktur yang tidak menjamin terjadinya aliran modal dengan baik (state centered development). Tidak mampu berproduksi karena aturan pemerintah memberikan batasan pada jenis dan pola tanam. Pasar sebagai harapan terakhir juga tidak dapat diandalkan sebagai tempat menjual barang. Masayarakat tidak lebih sebagai asset penguasa dan pengusaha. Pendekatan kedua melihat rendahnya perkembangan masyarakat karena mereka tidak memiliki kompetensi untuk mengembangkan diri, baik kompetensi yang diwariskan maupun kompetensi yang dipelajari (Sumodiningrat: 2001). Selama ini perencanaan di Indonesia cenderung melihat pembangunan hanya satu demensi, ekonomi. Tinggi rendahnya perkembangan masyarakat dilihat dari siklus ekonomi. Pengembangan kemampuan manusia melepaskan diri dari ikatan nilai psykhologis tradisional belum banyak tersentuh.
Dari sisi sejarah, Indonesia memiliki cerita yang panjang dalam menggalang persatuan dan kesatuan. Pluralitas mencerminkan tidak mudahnya mengembangkan aneka ragam kebudayaan menjadi budaya besar Indonesia. Banyak kendala yang menghambat pembangunan bangsa yang baru merdeka. Diungkapkan Harris (Budisantoso:2001), negara yang baru merdeka sejak berakhirnya perang dunia II menghadapi kendala: Revolusi kesetaraan (Revolution of equality) meliputi: pertama, perjuangan kemerdekaan penuh (total independence); kedua, pengembangan administrasi pemerintahan (administration equality); dan ketiga, perjuangan kesetaraan budaya (cultural equality).
Kebanyakan negara bekas penjajah tidak mau meninggalkan daerah bekas jajahan begitu saja. Dengan berbagai cara berusaha menciptakan ketergantungan, baik sosial, pemerintahan, pertahanan, apalagi kesepakatan ekonomi. Dengan demikian mereka masih tetap mempertahankan kepentingannya. Bahkan dalam kontek tertentu, kesepakatan-kesepakatan dapat memperpanjang kesengsaraan. Karena itu negara bekas jajahan harus berusaha menghilangkan sifat ketergantungan pada pihak asing. Hal ini tidak mudah, terutama bagi negara – negara dengan komposisi penduduk yang majemuk seperti Indonesia.
Tampaknya untuk mendapatkan sumberdaya manusia yang trampil tidak sulit. Berbagai jenjang pendidikan dapat diciptakan relatif mudah. Akan tetapi pada negara yang baru berkembang, jabatan yang dilandasi tingkat pendidikan/ ketrampilan belum siknifikan dengan sikap mental membangun. Mereka beranggapan bahwa masyarakat masih bodoh, tidak mungkin diajak berdiskusi, akhirnya hanya dijejali pola pembangunan dari atas model kolonial (colonial administrator mentality). Semua itu tidak disadari telah mematikan kreativitas masyarakat untuk pengembangan budaya membangun.
Pentafsiran nilai budaya tidak boleh diabaikan. Berkembangnya kebudayaan yang terencana berkaitan erat dengan meningkatnya kesadaran membangun, dan tertibnya administrasi pemerintahan yang diperlukan dalam mengelola negara. Karakteristik negara yang majemuk hendaknya mengarah pada kristalisasi keyakinan masyarakat yang digunakan sebagai pandangan hidup dan semangat kebangsaan.
Perjuangan bangsa dalam menggapai kemerdekaan penuh, pembangunan administrasi, dan kesetaraan budaya harus dilakukan serempak. Kebijakan pembangunan tidak dapat dilakukan secara parsial. Penekanan faktor ekonomi tidak dapat mengabaikan faktor sosial budaya. Meningkatnya sektor ekonomi seyogyanya akibat meningkatnya kesadaran budaya. Pembangunan semesta berencana masa lalu yang “cepat kaki ringan tangan, tulus hati ramah tamah” penting dikobarkan kembali. Model apapun, pembangunan yang akan dilaksanakan hendaklah mengacu pada semangat dan kebutuha masyarakat (society oriented definition problem). Usaha meningkatkan sektor ekonomi secara umum, titik-titik pertumbuhan lokal hendaknya disangga dimensi sosial budaya yang telah tertata.
Perencana maupun praktisi pembangunan selama ini cenderung melihat pembangunan dari sisi ekonomi, tidak dari sisi non ekonomi, khususnya cara budaya. Pendekatan ini memang tidak meninggalkan faktor manusia, namun perlu disadari bahwa disana berakhir pada perlakuan masyarakat hanya sebagai obyek penguasa dan pengusaha. Koentjaraningrat dengan seksama mendiskusikan “nilai budaya” yang banyak mengilhami para perencana dalam pengembangan paradigma pembangunan yang tidak semata-mata ekonomi. Drucker melihat keterbelakangan atau kemajuan sebuah negara lebih ditentukan oleh budaya manajemen – there is no underdeveloped country, there is only undermanaged country. Managemen bukan sekedar mengarahkan kerjasama, bagaimana orang berfikir, bersikap, dan berbuat, tapi manajemen itu sendiri adalah kebudayaan. Manajemen dalam kontek kebudayaan melihat masyarakat sebagai subyek yang dinamis. Dinamika masyarakat difungsikan sebagai titik tolak perencanaan pembangunan -
people centered development.
Untuk mendapatkan peradaban tidak hanya diperlukan tranfer tehnologi perangkat keras, tapi juga diperlukan adanya disiplin, penciptakan sistim, dan kemauan keras untuk belajar. Disiplin menunjukkan ketegasan dalam rentang pencapaian tujuan, sistim adalah penataan kerja yang saling berhubungan, dan belajar sebagai kunci mengantisipasi perubahan yang tidak mungkin dihindari.
Usaha mendapatkan pengakuan kesetaraan (cultural equality) dalam hubungan internasional, pengembangan kebudayaan sebagai ujud “kesetaraan” dengan bangsa-bangsa lain sangat penting, sama pentingnya dengan kemerdekaan penuh, perubahan mental kolonial, dan administrasi yang baik. Untuk itu konsep “kebudayaan nasional” yang kondusif perlu ditegaskan. Konsep “berdikari” sebagai cerminan bangsa mandiri, “adiluhung”, bangsa yang menjujung nilai moral bukan sekedar slogan.
Orde lama maupun pembangunan nasional pada masa orde baru merupakan cermin pemerintahan yang tidak memperhatikan faktor dominan sosial dan kebudayaan masyarakat majemuk Indonesia. Mereka hanya memahami pembangunan dari politik dan ekonomi. Akibatnya pembangunan tidak dapat memicu munculnya titik-titik baru pertumbuhan sebagai realisasi masyarakat ikut berperan aktif didalamnya. Bahkan telah terungkap keberhasilan orde baru hanya keberhasilan politik masa lalu, tidak lebih dari itu. Sektor pertanian Indonesia pernah menikmati era swasembada beras. Tapi tidak lebih dari lima tahun sejak Indonesia mendapatkan penghargaan dari badan PBB, muncul berita kontradiktif, Indonesia salah satu pengimpor beras terbesar di dunia. Penciptaan sawah sejuta hektar di Kalimantan Tengah menambah kinerja pemerintah jatuh. Tidak kurang dua setengah trilyun dana negara lenyap.
Pada tahun 1994 pemerintah Indonesia mengarahkan kebijaksanaan pada broad based spectrum dan tehnologi tinggi, dengan mengesampingkan (kalau tidak boleh dikatakan mematikan) sektor lain. Tiba-tiba masyarakat dikejutkan oleh pengiriman kapal-kapal perang rusak Jerman ke perairan Indonesia. Pesawat kebanggaan IPTN “Tetuko” di tukar beras ketan dari Thailan. Petani di buat bulan-bulanan oleh Industri pertanian. Harga pupuk tidak terkendali, monopoli, harga gabah tidak pernah menguntungkan. Koperasi sebagai saka guru perekonomian tidak dapat berfungsi secara ekonomis. Penyaluran dana untuk pembelian gabah petani berubah menjadi unit simpan pinjam. Keramah tamahan petani sebagai bayangan orde baru “wong cilik gumuyu” tidak lebih hanya bayangan.
Model pembangunan di Indonesia selama ini telah memicu para pengusaha meningkatkan kemampuan exploitasi sumber daya tanpa terkendali dalam mengejar keuntungan materi. Tidak mengherankan dengan prinsip optimalisasi keuntungan akhirnya terjadi penggusuran-penggusuran terhadap pengusaha kecil dan penggusuran penduduk kawasan yang kaya dengan sumber daya.
Berdasarkan kenyataan tersebut, timbul pertanyaan: Perencanaan pembangunan itu untuk siapa ? Bila untuk pemerintah, terbukti sistim birokrasi kita telah gagal. Bila untuk masyarakat, ternyata masyarakat belum mampu mengangkat harkat hidupnya sendiri. Bahkan cenderung kesejahteraan menurun. Saat ekonomi dikatakan meningkat ternyata dikuti kesejahteraan menurun. UNDP menyebutkan bahwa peringkat Indonesia pada index kesejahteraan malah merosot dua tingkat dari urutan 110 menjadi 112 diantara 117 negara.
Keadaan semacam ini sangat bertolak belakang dengan nilai-nilai dan prinsip-prinsip good governance. Kondisi masyarakat yang sulit memberikan partisipasi yang luas terhadap pembangunan. Kenyataan seperti itu, sangat dibutuhkan berbagai intervensi strategis, khususnya kapasitas masyarakat. Pergeseran pendekatan perencanaan hendaknya memperhatikan nuansa komunitas (community development), baik orientasi pemenuhan kebutuhan (community oriented), sumberdaya yang ada dalam masyarakat (community based), maupun pengelolaan atas partisipasi masyarakat (community managed). Sekedar untuk diketahui, mengapa pendekatan semacam ini tidak banyak disentuh. Perencanaan pembangunan tersebut bukan hanya belum terformulasi, tetapi memang tidak gampang menetapkan formulasinya.
Dari sisi paradigma sosio-kultural, kapasitas masyarakat dapat dilihat dari ide, perilaku, dan hasil karya yang muncul disetiap “kebudayaan” masyarakat (cultural Universal). Cukup bervariasi, ada beberapa fenomena yang dapat di pakai jalan masuk membangun masyarakat dalam membuat perencanaan.

BAHASA
Dengan bahasa, para pakar dapat mengetahui ide yang berkembang dalam masyarakat. Nilai-nilai apa yang perlu dilestarikan atau dirubah. Ketika ada orang bertanya kepada “Khong Hu Chu”, tindakan apa yang pertama – tama dilakukannya apabila ia diberi kesempatan mengurus negara, maka Khong Hu Cu menjawab, bahwa ia akan memperbaiki bahasa.
Dalam khasanah budaya diperkenalkan bahasa sebagai lambang komunikasi verbal dan non verbal. Lambang komunikasi verbal dapat dilihat pada bahasa tulis, media cetak, syair-syair “tembang”, dan cerita-cerita rakyat. Pernahkah dalam Community development seorang perencana memperhatikan cerita rakyat. Sadarkah kita selama ini (di sekolah) para guru sangat senang mengajarkan perilaku korupsi (kancil nyolong timun). Atau dalam bahasa non verbal, sangat jarang dijabarkan mengapa Burung Garuda berwarna kuning emas, perisai warna merah putih, pohon beringin warna hijau, dan rantai segi empat bergandeng dengan bulat. Pemanfaatan bahasa bukan sekedar menentukan bagaimana masyarakat berfikir, tapi juga menentukan apa yang harus di fikir. McClelland dalam penelitiannya menyimpulkan, bahwa struktur nilai-nilai yang dominan pada suatu masa tertentu di suatu masyarakat tercermin pula pada produk-produk artistik mereka. Selain itu, cerita rakyat populer adalah cerminan dari pola pikir masyarakat yang memiliki cerita tersebut. Sebab jika tidak demikian halnya, maka cerita-cerita tadi tentunya tidak akan menjadi populer (Zulkarimen: 2002).

ILMU PENGETAHUAN.
Filosof Charles Pierce menuliskan empat cara masyarakat mengetahui dan menjelaskan gejala alam: Pertama adalah metode keteguhan (method of tenacity); orang berpegang teguh pada suatu pendapat karena pendapat itu sudah diyakini sejak lama. Kedua, metode otoritas (method of authority); kebenaran pernyataan dibuktikan dengan menunjuk pada pernyataan orang yang dianggap ahli. Ketiga, metode intuisi (method of intuition); pendapat kita dibuktikan dengan menegaskan bahwa keyakinan kita sudah jelas benarnya, tidak perlu dibuktikan. Keempat barulah disebut (scientific method) metode ilmiah (Jalaluddin: 1991).
Van Peursen mengungkapkan, ada tiga tahap cara berfikir manusia; Pertama adalah mitis; sikap manusia yang merasa dirinya terkepung oleh kekuatan supranatural sekitarnya. Kedua ialah sikap ontologis; manusia yang tidak hidup lagi dalam kepungan kekuasaan mitis, melainkan yang secara bebas ingin meneliti kausalitas. Ketiga disebut fungsional; ia ingin mengadakan relasi-relasi baru suatu kebertautan dalam lingkungannya (Peursen: 1976).
Pada tahap mitis manusia tidak banyak memiliki ruang untuk berpartisipasi dalam aktifitas. Dominasi kekuatan ada diluar dirinya, sehingga dalam gerak kehidupannya banyak diwarnai perintah “gaib”. Ontologis mengacu pada pendapat yang diyakini, bahwa sesuatu yang ada bukan berdiri sendiri. Segala sesuatu tidak terjadi secara serampangan. Peristiwa-peristiwa yang terjadi mengikuti peraturan yang teratur. masalah-masalah non empiris dikesampingkan.
Sudah menjadi pengetahuan umum bahwa mayoritas penduduk dunia ada di dunia ketiga (termasuk Indonesia). Sebagian besar penduduk ada di pedesaan dan hidup dengan berbagai masalah, yang hanya dapat dilihat dari perspektif masyarakat itu sendiri, pendidikan, kesehatan, pangan dan sebagainya. Sampai saat ini masalah tersebut masih merupakan tantangan serius yang perlu dicermati.
Ketika perencanaan pembangunan dianggap sebagai community development, maka indikator-indikator ideologis perlu difahamkan terlebih dahulu. Pemerhati topik-topik antropologi, sosiologi, komunikasi, psikologi perlu dikedepankan.

MATA PENCAHARIAN DAN TEHNOLOGI
Selaras dengan tahap perkembangan berfikir manusia, Peursen melihat tiga tahap dalam proses belajar manusia merubah rencana kebudayaannya: pertama, vegetasi (mitis), cara hidup yang semata-mata mengandalkan pada kemurahan alam; kedua, produksi (ontologis), tenaga diarahkan pada benda-benda mati, kepada alam materiil semata-mata untuk membuat sesuatu yang serba beru; ketiga, konsumsi (fungsional), masyarakat sudah masuk dalam tahap dimana kekayaan melimpah. Featherstone memberikan tiga perspektif utama budaya konsumen. Pertama, pandangan bahwa budaya konsumen dipremiskan dengan exspansi produk komoditas kapitalis yang memunculkan akumulasi besar-besaran budaya dalam bentuk barang-barang konsumen dan tempat-tempat belanja dan konsumsi. Kedua, cara-cara yang berbeda dalam rangka menciptakan ikatan-ikatan atau perbedaan masyarakat. Ketiga, adanya masalah kesenangan emosional untuk konsumsi, mimpi-mimpi dan keinginan yang ditampakkan dalam bentuk kenikmatan jasmaniah (Featherstone: 2001)

ORGANISASI SOSIAL
Uraian organisasi sosial yang sangat rinci banyak dimunculkan oleh ahli-ahli sosio antropologi. Dari institusi yang paling kecil dan sederhana yang disebut dengan keluarga “nuclear” (kelompok) dengan ciri familistik, dasar organisasi adat, hubungan berazas perseorangan, sampai dengan terbentuknya organisasi komplek yang bersifat kontraktual (perkumpulan). Kontraktual dianggap satu organisasi yang paling rasional, Weber mengistilahakn dengan “birokrasi”. Sistim otorita yang ditetapkan berdasar peraturan secara rasional yang di jalankan dengan legal.
Birokrasi secara rasional hendaknya dapat menjalin kerjasama dengan rakyat, yaitu dengan ditandai perencanaan pembangunan dengan program-program sesuai dengan apa yang diinginkan masyarakat. Menciptakan komunikasi dalam rangka memperkuat hubungan timbal balik sehingga timbul “sharing” informasi pemerintah dengan sumber daya masyarakat.
Permasalahan yang muncul dari tuntutan legal rasional di Indonesia adalah bercampur aduknya antara rasional dan irrasional. Ketaatan, kepatuhan dan ketundukan masyarakat sering diwarnai oleh pertimbangan ‘kharisma” individu. Sebagai misal, kepatuhan konsep Jawa. Fachry Ali melihat kepatuhan masyarakat Jawa ajarkan lewat perasaan “wedi, isin, sungkan”. Di Jawa tidak ada kemungkinan untuk menyapa seseorang tanpa melihat bagaimana orang menafsirkan kedudukan sosial dibanding dengannya (Ali: 1986). Karakteristik indikator kualitatif semacam ini yang perlu diperhatikan agar konsep “clean and good governance” dapat diserasikan dengan legal rasional model Weber.
Dalam menganalisis karakteristik dan sosok birokrasi di Indonesia, Rahman sering memunculan keragu-raguan yang disebabkan oleh sejarah kerajaan-kerajaan yang lebih bersumber pada birokrasi tradisional di dalam kerangka otoritas tradisional. Alam pikirannya lebih mengutamakan terwujudnya keharmonisan hirarkhis yang hakekatnya mencerminkan pandangan kosmologisnya. Berkaitan dengan ketundukan, Kunto Wijoyo melihat pada buku “piwulang” sebagai wujud kebaktian dan kepatuhan kepada raja sebagai puncak nilai ( Rahman:1998).
Sejarah raja – raja, pucuk pimpinan tertinggi adalah “warana Allah”. Rasionalisasi dan legitimasi didasarkan pada ciri – ciri dan sifat sakral religius. Mereka memiliki sifat pemersatu sekaligus mampu memberikan legitimasi pada pejabat bawahannya. Gelar – gelar kebangsawanan, sampai sekarang, merupakan ujud nyata kekuasaan yang diterimakan. Gelar – gelar tersebut merupakan tanda penguasaan pemersatu terhadap jumlah orang. Bahkan penguasaan terhadap sektor ekonomi diterjemahkan dalam bentuk upeti dan sistim persen. Kegoncangan yang terjadi dalam masyarakat bukan ditimpakan pada para pejabat tetapi murni kesalahan rakyat kebanyakan. Bangunan kerjasama dalam “menggelindingnya” roda pemerintahan didasarkan pada tanda –tanda kebesaran dan kentalnya “suratan” metafisika.
Pertimbangkan kontradiksi dua kondisi diatas, tradisional dan modern. Pemerintah dalam suatu negara modern, pertimbangan – pertimbangan legal rasional (Weber: Birokrasi) merupakan perhatian utama dalam menggerakkan roda kerja sama. Secara ideal tatanan organisasi bersifat sangat rasional serta impersonal, tanpa ciri subyektif apapun. Legitimasi birokrasi didasarkan pada peraturan yang berjalan dan dikenakan pada siapapun tanpa pandang bulu. Kekuasaan yang diberikan pada negara dalam menggerakkan masyarakat didasarkan pada aturan yang jelas dan rasional. Dalam keadaan dimana terjadi pergantian tampuk kekuasaan, “birokrasi” tetap dapat berjalan dengan sendirinya. Lain sama sekali dengan sistim tradisional, runtuhnya kekuasaan secara otomatis diikuti berubahnya tatanan kenegaraan. Otomasisasi birokrasi dan runtuhnya tatanan berkaitan dengan runtuhnya penguasa adalah pada tingkatan “ exstrim”.
Jelas terlihat, Indonesia yang diwakili kultur raja – raja dan negara maju dengan Birokrasi memiliki sejarah masa lalu berbeda. Oleh karena itu bukan pada tempatnya meletakkan Indonesia pada posisi birokrasi modern dengan foto copy. Begitu juga dalam membuat perencanaan pembangunan.
Dari latar belakang realitas dua contoh fenomena tersebut, perencana harus memahami dengan baik hakekat perencanaan berbasis masyarakat. Utamanya tugas – tugas dan kewajiban perencana dalam mengantisipasi pemanfaatan nilai sosial budaya.
Sebagai birokrasi yang lahir dari kandungan masyarakat tradisional, Indonesia lebih banyak mendekati sistim patrimonial. Satu sistim yang ditandai dengan kuatnya hubungan kekeluargaan, kekerabatan, dan emosional. Sehingga kelekatan kerjasama yang ditunjukkanpun tidak lepas dari masalah keluarga, kerabat, dan emosi yang sama. Eisenstadt mengidentifikasi birokrasi patrimonial dengan ciri-ciri : Pertama, pejabat-pejabat disaring atas dasar kreteria pribadi dan politik. Kedua, jabatan dipandang sebagai sumber kekayaan dan keuntungan. Ketiga, pejabat-pejabat mengontrol, baik fungsi politik maupun administasi, karena tidak ada pemisahan antara sarana-sarana produksi dan administrasi. Keempat, setiap tindakan diarahkan oleh hubungan pribadi dan politik (Hariandja: 1999).
Kondisi patrimonial cenderung pada sifat penghambaan dengan prinsip “asal bapak senang”.
Ketika suatu kelompok sedang berhadap hadapan, maka yang berbicara adalah siapa aku, bukan menyapa dengan tugas dan tanggung jawab pekerjaan. Alur pemikiran selalu meleleh dari atas kebawah, tidak memberikan kesempatan yang dibawah untuk memiliki pendapat demi perbaikan. Kerjasama yang dibangun bukan “the right man in the right place” model birokrasi modern. Mereka yakin bahwa masing-masing memiliki tempat yang semestinya, “the right place”. Di tengah-tengah masyarakat tidak pernah ada kisah-kisah mengenai raja (pejabat; penulis) yang tamak, pangeran yang rakus, dan rakyat yang bijak (Koentowijoyo: 1999).
Indonesia merupakan masyarakat ada dalam persimpangan. Sedang mengalami benturan – benturan nilai. Kaki satu melangkah menginjakkan tatanan modern, kaki yang lain melekat pada akar tradisional (Riggs: Prismatik society). Boke melihat sebagai masyarakat berposisi ganda. Terdapat dua nilai yang tetap eksis “tradisional dan modern” berjalan beriringan menunjukkan jati diri masing-masing (Boke: Dual Society).
Sementara itu Indonesia sekarang menghadapi dua tantangan besar, kesenjangan antar wilayah dan kesenjangan antar budaya. Konsep yang jelas dalam mengorganisasi antar kepentingan masih belum mendapatkan posisi stabil. Pertanyaan mendasar adalah, bagaimana kita memulai membentuk perencanaan yang handal. Pertanyaan yang sulit tapi mesti mendapatkan jawaban. Nugroho mengatakan, bahwa semua itu bisa diuraikan dengan baik dengan melihat “siapa” sebenarnya aktor yang paling berpengaruh di dalam membawa misi (Nugroho: 2001).

PARTISIPASI DALAM PEMBANGUNAN
Kegagalan yang menimbulkan krisis multidimensinal menyadarkan pemerintah akan pentingnya peran serta masyarakat dalam pembangunan. Pemerintah tidak “imajiner” dalam membuat perencanaan. Masyarakat merupakan sumber informasi yang terpercaya. Kondisi, permasalahan, dan kebutuhan masyarakat dapat diketahui dengan pasti, termasuk nilai yang hidup di tengah-tengahnya. Keefektifan dan efisiensi dari program pembangunan akan mudah dicapai. Dengan partisipasi masyarakat, pemerintah lebih jeli dalam meningkatkan suasana demokrasi sekaligus meredam konflik.
Dengan melihat berbagai permasalahan masyarakat secara universal di atas, model pembangunan di negara berkembang model Rostow (tinggal landas) yang dikembangkan oleh pemerintah orde baru dapat diterjemahkan lebih baik. Termasuk memberikan terapi terhadap terjadinya kemiskinan di negara berkembang model konvensional maupun radikal.
Yang mendasar dalam perencanaan pembangunan di Indonesia, perhatikan kehidupan masyarakat. Arahkan dengan pelayanan kebanggaan kerja membangun. Buat seorang aktor pemimpin yang “cocok”, Perot menambahkan, seorang pemimpin haruslah jujur (orang tidak akan mau mengikuti seseorang yang tidak jujur). Pemimpin harus memiliki motivasi diri yang tinggi. Mereka harus mengasihi orang lain dan senang bekerjasama dengan orang lain (Shelton: 2002).
Ing ngarsa sung tulada, ing madya mangun karsa, tut wuri handayani. Ki Hajar Dewantara diIlhami prinsip-prinsip kebebasan, kebudayaan dan agama didalam membentuk akal budi dan perasaan manusia (Tilar: 2002).
Singkatnya, Indikator dalam dimensi perencanaan pembangunan bukan hanya physical capital stock (yang terbukti gagal), tapi diawali dari human capital stock, nilai-nilai inspiratif hubungan masyarakat. Pembangunan tidak dimulai dari barang – barang, tapi mulai dari realisasi potensi manusia dengan pendidikan, organisasi, dan disiplinnya. Setiap negara yang memiliki tingkat pendidikan, organisasi, dan disiplin yang tinggi, pasti mengalami keajaiban ekonomi (Schumaker). Para perencana sering mengimajinasikan sebagai pembangunan berbasis masyarakat. Karena kurang fahamnya perencana terhadap nilai-nilai inspiratif, saya menyebut perencanaan imajiner.
Ali. Fakri : Reflesi Paham “Kekuasaan Jawa” Dalam Indonesia Modern, PT. Gramedia, Jakarta 1986.
Budisantoso, S: ANTROPOLOGI INDONESIA, Indonesian Jurnal of Social and Cultural Anthropology, Universitas Indonesia, Th. XXV, No. 64, Jakarta 2001.
Featherstone, Mike (terjemah; Misbah Zulfa Elizabeth): Posmodernisme Budaya dan Konsumen, Pustaka Pelajar Offset, Yogyakarta 2001.
Kuntowijoyo, DR: Budaya dan Masyarakat, edisi revisi sampul, PT. Tiara Wacana Yogya 1999.
Nugroho D, Riant: Reinventing INDONESIA Menata Ulang Managemen Pemerintahan Untuk Membangun Indonesia Baru Dengan Keunggulan Global, Gramedia, Jakarta 2001.
Nasution, Zulkarimen: Komunikasi Pembangunan, Pengenalan Teori dan Penerapannya,PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta 2002.
Perot. H. Ross (editor, Ken Shelton, terjemah Oka): Paradigma Baru Kepemimpinan (A New Paradigm of Leadership), PT. Alex Media Komputindo 2002.
Peursen, van c.a (terjemah Dick Hartoko): Strategi Kebudayaan, Kanisius, Yogyakarta 1976.
Rahman, Arifin: Sistim Politik Indonesia Dalam Perspektif Struktural Fungsional, LPM IKIP Surabaya, 1998.
Rakhmat, Jalaluddin: Metode Penelitian Komunikasi, Remaja Rodaskara, Bandung 1985.
Sumodiningrat, Gunawan: Menuju Swasembada Pangan, Revolusi Hijau II: Introduksi Managemen Dalam Pertanian, RBI, Jakarta2001.





CAMPUR TANGAN PEMERINTAH DALAM PENETAPAN HARGA DASAR

22 03 2008

CAMPUR TANGAN PEMERINTAH DALAM PENETAPAN HARGA DASAR

GABAH
( Kasus kebijakan penetapan harga dasar gabah )
Oleh :
Abdullah Said

Latar belakang
Belum lama ini kita bangsa Indonesia menghadapi krisis moneter yang sampai sekarang masih belum dapat diselesaikan. Sebagai akibat dari krisis tersebut salah satu dampaknya pada sektor pangan yang kita kenal dengan istilah sembako. Salah satu dari sembako itu adalah beras. Dimana beras ini termasuk dalam pengendalian kebijakan pemerintah yang dikendalikan melalui penetapan harga dasar gabah. Didalam pelaksanaan kebijakan tersebut, sehari-harinya pelaku yang ditugasi oleh pemerintah adalah sebuah badan yang disebut BULOG (tingkat pusat) dan dibantu oleh DOLOG (tingkat provinsi) serta sub DOLOG (tingkat kabupaten/kota). Badan ini ditugasi untuk menampung semua hasil pertanian (gabah) yang bekerja sama dengan KUD dimasing-masing wilayah diseluruh Indonesia. Dengan demikian diharapkan agar petani tidak kesulitan untuk menjual hasil panennya, serta harga dijamin tidak akan mengalami perubahan yang dapat menyebabkan kerugian bagi petani. Selain itu pula diharapkan petani tidak mengalami over produksi dalam arti sulit untuk menjual karena barang dipasaran berlebihan. Namun kenyataannya tidak demikian adanya, sebab petani sering menjadi obyek permainan oleh orang-orang yang pandai cari keutungan untuk kepentingan pribadi maupun kelompoknya. Misalnya, petani sering mengeluh tentang biaya tanam yang begitu tinggi (pupuk dan obat-obatan), karena petani sudah terkondisikan untuk menggunakan pupuk dan obat-obatan meskipun harganya tinggi tetap harus membeli juga agar masa panen tidak gagal. Namun kronisnya begitu panen dan disetor ke dolog melalui KUD ternyata hasilnya yang diterima oleh petani adalah rugi. Karena perbandingan antara biaya yang tinggi dengan penerimaan (harga sudah ditetapkan oleh pemerintah) tidak seimbang dalam artian biaya lebih besar dari pada hasil penjualan yang diterima.
Beras merupakan komoditi pertanian yang sangat mempengaruhi politik di negara kita. Kebijakan beras selama orde baru sebagian besar didasarkan pada keinginan untuk tiga lembaga: pegawai negeri (yang menerima beras sebagai bagian dari gaji); konsumen perkotaan (masyarakat perkotaan); dan produsen pedesaan (petani, baik pemilik, penggarap maupun buruh).
Kelas pegawai negeri, yang berjumlah lebih dari 3 juta jumlah penduduk, merupakan basis utama kekuasaan Orde Baru. Kelompok mendapat keuntungan dengan berbagai cara, termasuk peningkatan gaji, perbaikan kondisi kerja, fasilitas pendidikan bagi anak-anaknya, dan posisi terhormat dalam kehidupan masyarakat. Namun keuntungan yang paling besar adalah tunjangan beras dan komoditi utama lainnya dapat terjangkau dan tersedia.
Karena mayoritas dari mereka itu adalah berpendidikan, paham politik, dan dihormati dalam kehidupan masyarakat, pegawai negeri dan militer merupakan sumber utama terhadap dukungan pemerintah Indonesia. Pada masa Orde Baru, posisi penting kelompok ini diperkuat dengan batasan pemerintah terhadap pengaruh kelompok non pegawai negeri. Tak satu pun dari pemimpin dua partai non pemerintah diberi kedudukan dalam kabinet maupun posisi legislatif yang memiliki kekuasaan. Jumlah rata-rata suara kedua partai ini pada pemilihan umum mulai 1971 s/d 1997 hanya berjumlah sekitar 35% pemilih, yang sebenarnya merupakan taktik pemerintah untuk memobisasi birokrat dalam bentuk partai pemerintah yang disebut Golongan Karya (Golkar). Dengan fasilitas yang dimilikinya, tidak sulit bagi Golkar untuk meraih suara mayoritas.
Konsumen perkotaan, khususnya Jakarta, merupakan kekuasaan eksternal yang harus diatasi dengan suplai reguler padi dengan harga yang terjangkau dan stabil. Penduduk Jakarta sangat peka terhadap kenaikan harga beras dan penyediaan bahan lainnya. Soeharto dan bawahannya harus mengingat efektivitas cara eksploitasi masalah peningkatan harga beras yang dapat menggulingkan pemerintah. Ingat Presiden Soekarno pada tahun 1965 sampai 1966. Begitu pula tantangan yang dihadapi pemerintah Presiden Soeharto hanyalah demonstrasi mahasiswa dan peristiwa Jakarta dari Oktober 1973 sampai Januari 1974, yang dikaitkan dengan krisis beras tahun 1972 sampai 1983. Dan akhirnya pada Mei 1998 yang baru lalu, pemerintah Presiden Soeharto lengser juga dari tampuk kekuasaannya selama 32 tahun, hal ini juga tidak lepas dari masalah yang berkaitan dengan penyedian dan harga beras.
Begitu pula, petani yang merupakan lembaga terkait dengan pengadaan pangan (beras) yang oleh pemerintah Orde Baru direspon dengan positif dalam bentuk subsidi, peningkatan harga serta dukungan organisasi dan infra struktural yang dapat melipatgandakan produksi beras (dari 10,8 menjadi 25,5 juta pon pertahun) antara tahun 1966 sampai 1984. Alasannya banyak didasarkan pada faktor demografi. Dua pertiga penduduk tinggal di Jawa, yang membuatnya sebagai salah satu daerah pedesaan terdapat di dunia. Karena ukuran pulau, topografi dan sistem transportasi pulau ini membuat jalur desa dan perkotaan mudah dan murah.
Hubungan dengan kekuatan ekonomi eksternal juga penting. Jika tidak mengimpor kepentingan lain (seperti pembelian barang industri dan pertanian) pemerintah Indonesia tidak akan dipenuhi dan Indonesia tidak banyak bergantung pada fluktuasi suplai dan permintaan dunia maupun kebijakan pemerintah negara lain.

Permasalahan
Pengetahuan tentang kebijakan ekonomi berkenan dengan usaha untuk memaksimalkan atau memenuhi solusi-solusi subyek terhadap pemaksaan, namun pemaksaan-pemaksaan tersebut bukan disediakan oleh sumber-sumber dan penguasaan materi saja, seperti diajarkan dalam buku-buku teks tentang perekonomian dasar, namun juga oleh etika, budaya, sejarah dan politik.
Suatu rancangan untuk strategi pembangunan ekonomi yang berhasil dalam suatu negara Dunia Ketiga yang kontemporer, menurut pendapat beberapa pengamat,d alam ini harus meliputi spesifikasi tentang tiga komponen, yaitu; tujuan-tujuan, atau hasil-hasil yang diinginkan; kebijakan-kebijakan yang sesuai dengan tujuan-tujuan tersebut; dan variabel-variabel kesosialan yang akan mengarahkan pada pilihan oleh para pembuat keputusan pemerintah tentang kebijakan-kebijakan yang benar.
Masing-masing komponen tersebut problematik. Tujuan-tujuan dari pertumbuhan dan industrialisasi, pertama kali dikembangkan pada tahun 1940; telah dikacaukan oleh hal-hal yang bersifat tambahan terhadap distribusi atau kesamaan dan kemudian pelestarian lingkungan. Yang kita miliki sekarang ini sebagian besar hanyalah pemahaman yang masih bersifat embrionik tentang bagaimana mengkonseptualisasikan keseimbangan-keseimbangan yang diperlukan untuk suatu penggabungan dari tujuan-tujuan yang berbeda ini secara optimal.
Contoh semacam ini termasuk studi yang masif, yaitu Francise Frabkel tentang kebijakan agraria pemerintah di India sejak kemerdekaannya. Frankel berpendapat bahwa petani semakin banyak peran pentingnya karena tanpa adanya program perbaikan dan kemauan ideologis dari penguasa, mereka tidak memiliki sumber daya untuk bersaing dengan elit kekuasaan lokal maupun regional. Ia menunjukkan masalah berdirinya organisasi petani yang malah menimbulkan perpecahan primodial.
Dari sudut pandang Marxisme, sosiolog Peter Evans menunjukkan banyak dokumentasi sumber daya yang dipakai oleh perusahaan multinasional, perusahaan domestik, dan perusahaan nasional untuk mendominasi ekonomi politik Brasil, yang secara sistematis pada akhirnya akan menghancurkan kaum pengusaha lemah dan kaum miskin perkotaan dan pedesaan. Sekali lagi, dengan pendapat Evans dan pemahaman kita tentang politik Brasil, tidak banyak perubahan yang kita harapkan.
Dalam hal ini terkait dengan kondisi di Indonesia, pendekatan ini juga menemui jalan buntu. Bentuk pemerintah Orde Baru Presiden Soeharto, yang sudah berkuasa sejak 1966, menjadi debat seru diantara kalangan akademis, namun mereka semua setuju bahwa bentuk negaranya adalah otoriter dengan sedikit kesempatan untuk berpartisipasi. Harold Cruch, misalnya membandingkan pemerintahan Soeharto dengan kebijakan “patrimonial” Barat dimana pemerintah dapat menerapkan peraturan yang memenuhi kepentingan elit tanpa banyak mengorbankan kepentingan masyarakat; sementara pemerintahan Soeharto ditandai dengan kemiskinan, kemunduran sosial, sikap pasif dalam berpolitik, dan kekuasaan ditangan politikus. Politikus-pun saling bersaing hanya pada tingkat elit sendiri, diantara partai-partai yang bertujuan untuk mendapart pengaruh dari pemegang kekuasaan yang pada akhirnya menentukan distribusi berupa penghargaan.
Pemberlakuan pasar bebas terhadap harga makanan dan pertanian nampak seperti cerita belaka. Di semua negara, bahkan di negara yang terkenal dengan ekonomi bebeasnya pun -baik yang masih berkembang maupun yang sudah maju-, harga makanan dan pertanian ini sangat dipengaruhi campur tangan negara. Kontrol pada bidang in dapat saja langsung, melalui subsidi (dokumen) harga (bahan) pertanian atau batasan harga konsumen, penyetoran ke pemerintah dengan harga yang sudah ditetapkan, kontrol dan pajak ekspor, tarif subsidi impor, dan subsidi harga. Atau kontrol tidak langsung, melalui kebijakan tingkat pertukaran.
Jika kita merujuk pada ungkapan Liddle (1987) menyatakan, bahwa : “politikus dan analisis yang meneliti kebijakan pembangunan di Negara-Negara Ketiga mengalami jalan buntu.” Sebagian besar literatur tentang apa yang kita sebut dengan pertumbuhan merata, yang didefinisikan dengan pembangunan ekonomi yang memberikan kesempatan luas untuk produksi dan konsumsi, terjebak oleh satu dari dua culs de sac yaitu jalan buntu. Jika kita melihat kalangan akademisi liberal mendukung gagasan partisipasi aktif kaum miskin, yang diorganisir pada serikat pekerja atau petani dan partai politik, sementara kelompok Marxis yakin bahwa pertumbuhan yang merata baru akan dicapai dengan eksploitasi kelompok mayoritas, diganti dengan sosialisme. Namun, kedua kelompok ini mengharapkan bahwa solusi masalah ini akan dapat direalisasikan, setidaknya dalam waktu setengah abad mendatang.
Contoh literatur semacam ini termasuk studi masif dari Francine Frankel (1966) tentang kebijakan agraria pemerintahan India sejak kemerdekaannya, beliau berpendapat, bahwa : “petani semakin banyak kehilangan peran pentingnya karena tanpa adanya program perbaikan dan kemauan ideologi dari penguasa, mereka tidak memiliki sumber daya untuk bersaing denga elit kekuasaan lokal maupun regional. Ia menunjukkan masalah berdirinya organisasi petani yang malah menimbulkan perpecahan primodial.”
Campur tangan pemerintah dalam hal penetapan harga makanan (beras) dengan cara langsung kecendrunganya menetapkan harga yang relatif rendah sekali. Seperti yang dikemukakan oleh Saleh (1975), mengemukakan bahwa : “berdasarkan hasil penelitiannya pada 50 negara sedang berkembang, bahwa sedikitnya di 46 negara, kebijakan menghargai komoditi pertanian (khususnya beras) terlalu rendah dan menyebabkan penurunan dalam hal produksinya.” Begitu pula menurut Schultz (1978) serta Bale dan Lutz (1979) dalam hasil, penelitiannya menyatakan bahwa, “campur tangan kebijakan tidak nampak melonggar di negara-negara yang agak maju, dan bila terjadi sebaliknya, muncul penilaian yang terlalu tinggi atas komoditi pertanian.” Peterson (1979) menghitung bahwa, “ketentuan perdagangan produk pertanian lebih
dari dua kali pada sampel 23 negara agak maju dibandingkan dengan 30 negara yang sedang berkembang.” Hal ini menunjukkan kelebihan produksi dan penurunannya konsumsi produk pertanian di negara agak maju. Sehingga ini mengandung makna bahwa adanya keanekaragaman diantara negara-negara tersebut dalam hal (produk) pertanian dalam periode panen. Jika kita berbicara tentang apa sebenarnya dan siapa yang bertanggungjawab atas dibuatnya kebijakan tersebut. Seperti Koehn (1983) menyatakan bahwa : “peran badan atau lembaga pemerintah sangat besar sekali untuk secara persuasif mampu memberikan dorongan dan teladan kepada anggota-anggota masyarakat agar mereka mematuhi dan melaksanakan setiap peraturan perundang-undangan atau kebijakan negara.” Pendapat tersebut menurut hemat penulis kurang menggambarkan secara esensi siapa sebenarnya dibalik pembuat kebijakan itu, karena sering terjadi bahwa kebijakan itu dibuat berdasarkan desakan kepentingan–kepentingan kelompok tertentu. Sehingga hasil (produk) daripada kebijakan itu hanya menguntungkan kelompok yang ada dibalik dan mendesak/menekan si pembuat kebijakan.
Anderson, menawarkan interpretasi umum tentang Orde Baru. Pada akhir tahun 1960-an, ia menyebutkan kebijakan personalistik yang didasarkan pada konsep kekuatan politik mistik jawa sebagai suatu syarat yang harus dimiliki seorang penguasa. Sampai pertengahan tahun 1970-an, nampak koalisi kuat diantara diktatorisme personal dan militer. Sekarang, bentuk “statequa-state” yang kepentingannya berada dan bertolak belakang dengan kepentingan (bangsa) Indonesia.
Menurut akademis Marxisme Robinson, Orde Baru adalah “bagian aliansi kompleks antara borjuis luar negeri dan China; kelas administrasi / tehnokrat / manajerial kota (yang disebut kelas menengah); dan birokrat politikus.pemerintahannya dianggap sebagai regim kontra-revolusioner yang menggabungkan perbaikan pertanian dan nasionalisme ekonomis.” Orde Baru juga dipandang sebagai “piramida naik” kekuasaan presiden, militer, dan birokrat serta menekankan pada lemahnya partisipasi kelompok di luar piramida ini.
Tidak seorangpun penulis menemukan tanda yang menunjukkan pergantian kekuasaan orde baru menjadi pemerintah radikal atau liberal. Pengalaman di Indonesia dengan parlementer tahun 1950-1957 sangat berharga. Lantas, partai komunis, yang dulunya pernah memiliki pemilion 4 juta orang dibantai secara brutal pada tahun 1965 sampai tahun 1966 dan tidak menunjukkan tanda-tanda kebangkitan. Secara umum elit negara, yang di dukung lebih dari $ 12 milyar per tahun (kira-kira 60 persen dari APBN) dari pendapatan minyak dan $ 2 milyar dari bantuan luar negeri, terus memegang kekuasaannya.
Pada situasi semacam ini, adakah harapan bagi kebijakan pembangunan yang menguntungkan kelompok kelompok non-elit, khususnya kelompok petani, non pegawai negeri Indonesia? Pada intinya lebih nampak variabel politik dibandingkan partisipasi kelompok miskin, yang oleh Frankel maupun Evans dirujukkan kepemerintahan otoriter birokrat dan militer yang bertentangan dengan kebijakan yang lebih egaliter. Penulis yakin, bahwa banyak yang berpendapat tentang semakin keluar jalur para ahli politik dalam penelitiannya untuk mentransformasikan diktatorisme kaku dalam regim yang lebih normatif.
Sependapat dengan Hirchman pada journey toward progress, beliau mengatakan bahwa, “saya tidak akan memfokuskan pada pengaruh masalah kebijakan, meskipun pengaruhnya sangat sedikit. Perhatian saya terletak pada faktor politis yang menguntungkan kelompok yang secara politis dan ekonomis lemah.” Jika kita menunjuk pada pendapatnya Simon (1957) dan Weller dalam sebuah bukunya yang berjudul Public Policy in Australia (1993) menyatakan bahwa model pendekatan yang rasional dalam pembuatan keputusan atau kebijakan ada 6 tahap dasar karakteristik yang umum, yaitu:
a. sebuah masalah harus didefinisikan;
b. nilai-nilai, tujuan dan sasaran-sasaran dari pembuat keputusan harus ditekuni dan didudukkan pada order prioritas;
c. semua pilihan untuk mencapai tujuan harus didefinisikan;
d. biaya dan keuntungan setiap pilihan harus ditetapkan;
e. biaya dan keuntungan harus dibandingkan;
f. pada basis perbandingan ini, pembuat keputusan yang rasional menseleksi bagian dari tindakan yang maksimal untuk menghasilkan sesuatu dalam batas nilai-nilai, tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang didefenisikan pada tahap yang kedua tersebut di atas.

Hal tersebut di atas memang ideal sekali, namun dalam pelaksanaannya di lapangan ternyata tidak semudah yang dibayangkan, karena faktor-faktor yang lain khususnya politik yang sangat besar sekali pengaruhnya terhadap proses pembuatan kebijakan. Sehingga dengan demikian menurut hemat penulis bahwa dalam rangka proses pembuatan kebijakan itu tergantung pada manusianya yang sedang menjadi petinggi negara atau dalam artian lain bahwa political will dari para administrator harus jelas dan sesuai dengan kelompok sasaran masyarakat yang dikenakan kebijakan terrsebut.

Rekomendasi Kebijaksanaan
Pada awalnya, ketika harga beras meroket sampai 300 persen dalam waktu satu tahun, pemerintah berusaha meningkatkan posisinya dengan mendirikan Bulog. Pada tahun 1966 beras yang diimpor mencapai 640.000 ton, namun hanya 70.000 ton yang dijual bebas di pasar domestik, sementara sisanya dikonsumsi pegawai sipil dan militer. Pada tahun 1967, sekitar 350.000 ton diimpor, 100.000 ton merupakan bantuan pemerintah AS, dan hanya 139.000 ton dijual dijual di pasar domestik. Sampai akhir 1968, pemerintah sudah mampu meningkatkan suplai dan menurunkan harga beras (Liddle).
Sejak pertengahan 1960-an, krisis beras hanya terjadi tahun 1972 sampai 1973. Krisis ini dapat dengan bantuan subsidi pasar. Patokan harga minyak OPEC yang meningkat antara 1974 sampai 1979 membuat pemerintah Indonesia memiliki alat untuk mengimpor beras dalam jumlah yang besar untuk mencegah krisis itu terulang lagi.
Koperasi tingkat desa (KUD) menjadi lembaga utama dalam program pengembangan beras domestik. KUD adalah lembaga yang didirikan dan didanai pemerintah yang membeli beras dari petani yang selanjutnya menjual kembali ke bulog (keuntungan KUD berkisar 8 persen) dan menjamin harga dasar gabah bagi petani. Tujuannya adalah untuk memastikan suplai beras dan meningkatkan pendapatan petani. KUD diharapkan mampu menggantikan posisi pedagang cina yang secara tradisional sudah kuat. Sebab KUD merupakan sistem lembaga ekonomi yang diorganisir sebagai usaha bersama yang didasarkan atas prinsip kekeluargaan (family principle).
Di dalam kebijakan Orde Baru jika kita perhatikan tampak adanya perubahan adanya pada subsidi pemerintah untuk meningkatkan produksi yang menekankan program administrasi ke bentuk dukungan pasar. Program subsidi produksi Bimas pada akhir tahun 1960-an meminta semua petani berpartisipasi, dalam pengambilan keputusaan sendiri. Sejak tahun 1973 diterapkan dukungan positif, seperti harga dasar gabah yang naik dan standar kualitas Bulog yang rendah.
Ketidaksesuaian terakhir pada aspek khusus kebijakan harga beras menuntut kita untuk mengamati lebih dekat struktur minat dan kekuatan serta dinamika proses kebijakan. Dalam hal ini bisa saja kepentingan petani dimenangkan, namun dalam ketentuan yang lain dapat dikalahkan. Sementara ketentuan yang lain pula menunjukkan ideologi dibalik kebijakan pertanian dalam bidang pertanian dan hubungannya dengan kepentingan yang saaling bertentangan.
Ada tiga kasus dalam kaitannya dengan kebijakan harga dasar gabah di Indonesia melalui bulog. Kasus pertama : fokus Bulog terhadap kualitas dan harga dasar petani.
Kasus ini merupakan krisis mini yang terjadi selama musim panen di awal 1982. salah satu fokus Bulog saat itu adalah meningkatkan kualitas padi yang dibelinya baik untuk kepentingan pasar Bulog maupun untuk membantu para pegawai negeri agar mendapatkan beras berkualitas. Dengan itu Bulog menentukan tingkat kandungan Butir hijau sebesar 5 % yang akan dibelinya dari KUD untuk musim panen 1981-1982. KUD menentukan kebijaksanaan yang sama jika badan tersebut membeli padi dari petani. Namun dalam perjalanannya ternyata banyak sekali hasil panen padi petani yang ditolak oleh KUD dan dibeli oleh tengkulak dengan harga jauh dibawah harga dasarnya (135 per kilo). Para petani dalam program petani dan petugas KUD mengeluh bahwa batas bulir hijau 50% itu terlalu rendah untuk varietas anti hama yang mereka berikan pada petani, yang biasanya mampu menghasilkan 9-14 % butir hijau. Kemudian kebijakan tadi karena ada keluhan dari petani dan KUD dirubah yaitu batas bulir hijau dari 5% menjadi 10%.
Pada tanggal 17 Mei 1982, dilaporkan bahwa semua petani di seluruh Jawa menjual padinya 50 % lebih rendah dari harga dasar, kemudian pemerintah mengumumkan bahwa “Pemerintah akan membeli semua padi yang dijual petani langsung kepada pemerintah dengan harga dasr namun kualitasnya harus disesuaikan”. Di sini nampak bahwa kebijakan yang paling penting adalah menjaga harga dasarjangan sampai turun.

Kasus Kedua: Konflik Intrabirokrasi dan Insentif Harga
Kasus ini adalah adanya pertentangan kecil di akhir 1982 di tingkat harga dasar KUD untuk gabah, yang terakhir dengan harga gabah dari Rp 135,- sampai dengan Rp 145,- per kilo, namun juga disertai dengan kenaikan harga dua input pokok padi, pupuk urea (dari Rp 70,- sampai dengan Rp 90,- per kilo) dan pestisida (dari Rp 1.230,- sampai dengan Rp 1.500,- per liter). Kesempatan untuk menerapkan pendekatan adalah ketika musim tanam, saat dimana para petani harus menentukan apakah akan menanam padi atau tanaman lainnya. Bagi sebagian besar pemerintah Orde Baru pada saat itu, kebijakan yang dilakukan adalah meningkatkan harga dasar padi pada saat itu, kebijakan yang dilakukan adalah meningkatkan harga dasar padi setiap tahun sebgai insentif bagi petani. Namun demikian dalam sektor padi masih terdapat kelemahan, yaitu kurangnya ruang gudang, tidak adanya KUD, tidak bisa diselesaikan dengan kebijakan peningkatan harga dasar gabah. Dengan kejadian tersebut di atas, maka petani telah banyak kehialngan faktor-faktor yang menguntungkan. Namun dari perspektif yang lebih luas, kita bisa melihat bahwa para petani tidak kehilangan pendukung dalam arena pembuatan keputusan yang didominasi oleh birokrasi. Para pejabat di lingkungan pertanian – mungkin sebagai memperwakilkan para petani, dan bahkan HKTI memiliki pengaruh yang cukup besar, paling tidak untuk menciptakan status quo.

Kasus Ketiga : Bisnis Sektor Swasta, Koperasi dan Negara
Kasus tentang padi yang terakhir tidak berisi proses panjang dimana berbagai sisi kita bisa mendorong pandangannya sebelum diambil keputusan, namun hanya berisi keluhan-keluhan dari berbagai pihak yang dirugikan atau ditekan oleh keputusan pemerintah. Keputusan ini dibuat oleh menteri Pertanian dan Menteri Koperasi pada Januari 1983, berfungsi untuk mentransfer dengan tahap-tahap yang diawali dengan musim tahun 1983, didistribusi pupuk dari sektor swasta ke KUD. Pihak pihak yang dirugikan tidak mengungkapkan penderitaannya sampai menjelang akhir Mei.
Kasus pupuk ini mengindikasikan dua tingkat. Tingkat pertama adalah konteks ideologis dimana kedua sisi memaksakan argumennya sendiri-sendiri. Ekonomi orde baru berkembang dengan berlandaskan pada tiga badan institusi : Negara, Sektor Swasta dan Koperasi, yang masing-masing memiliki peran dominan. Dari P2SP dan Kadin menyatakan bahwa keputusan pupuk tersebut tidak dijiwai dengan pembentukan lembaga berimbang. Tugas pemerintah adalah membangun koperasi, namun itu tidak berarti harus membunuh sektor swasta, dan peran koperasi yang tepat adalah sebagai stabilisator harga, suatu senjata melawan dan menundukkan perusahaan-perusahaan swasta yang rakus dan memiliki kekuasaan usaha terlalu besar, dan jika koperasi tidak mengalami persaingan, bagaimana bisa sehat? Tingkat kedua, kasus pupuk menggambarkan keterbatasan wewenang politik atau pengaruh bisnis pertanian swasta, yang secara ekonomis sangat tergantung pada negara. Para pedagang swasta formal, pada dasarnya pelaku monopoli yang diberi wewenang, mereka meiliki pergantian ekslusif dengan Pusri untuk mendapatkan hak-hak distribusi di propinsi tertentu, dimana di dalamnya termasuk orang-orang Kadin sendiri.
Hirchman, dalam pengamatannya menyatakan bahwa, “Sebagian besar negar-negara Asia menetapkan beras sebagai komoditis utama pertanian dan merupakan komponen penting dalam kebijakan pembangunan umum.” Memang benar bahwa pejabat pemerintah pusat merupakan pengambil kebijakan utama pada bisang pertanian. Namun alat pemerintah pusat ini tidak mendominasi proses kebijakan. Aktor penting lain juga termasuk pejabat daerah; produsen yang terorganisir maupun yang tidak terorganisir, perantara dan konsumen; anggota DPR, media massa dan komunita intelektual. Pengaruh yang dimiliki kelompok di luar pemegang kekuasaan pada proses pembuatan keputusan sering tidak langsung dan banyak bergantung pada persepsi, keyakinan dan kepentingan kelompoknya.

Kesimpulan
Dari pembahasan tersebut di atas menunjukkan adalah adanya suatu pola dominasi pemerintah pusat dalam pembuatan kebijakan yang diperkuat dengan ideologi korperatif dimana bisnis yang lemah dan sektor koperasi diatur oleh negara, yang nampaknya berpihak pada kepentingan masyarakat. Dari ketiga kasus tadi mnunjukkan suatu pola konflik dalam birokrasi tentang kebijakan-kebijakan tertentu dan implementasinya yang sangat erat dengan perwakilan petani yang efektif dan kepentingan non birokrasi serta kepentingan lokal.
Memang konsekuensi dari ketelibatan pewmerintah yang mengakar dalam penetapan kebijakan harga khususnya beras, sama-sama mengakibatkan keberhasilan dan kegagalan performa pertanian dalam menyumbangkan (potensi) pada negara. Oleh karena itulah sehingga dapat menyebabkan diterapkannya kebijakan harga yang berbeda-beda pada setiap produk/hasil pertanian.
Karena kebijakan harga sangat penting dalam menentukan harga produk pertanian khususnya beras selama panen, maka kita perlu mengadakan penelitian harga produk pertanian bukan berdasarkan teori pasar murni tetapi berdasarkan teori negara. Kenapa pemerintah suatu negara menerapkan kebijakan harga produk pertanian yang berbeda yang mengakibatkan pola pengembangan desa dan pertanian saling bertentangan? Dalam hal ini perlu memperhatikan analisis Neoklasik pada pasar yang terdiri dari observasi distorsi harga, menghitung biaya sosialnya, dan perubahan yang terjadi. Sebaliknya distorsi ini harus dipahami menurut realitas sosial dan historis dinamisnya bila usulannya bertujuan untuk melibatkan keterlibatan politisi.
Pola dominasi pemerintah pusat dalam pembuatan kebijakan diperkuat dengan adanya ideologi korporatis dimana bisnis yang lemah dan sektor koperasi diatur oleh negara, yang nampaknya berpihak pada kepentingan masyarakat sehingga suatu pola konflik dalam birokrasi tentang kebijakan-kebijakan tertentu dan implementasikan yang sangat erat dengan perwakilan petani yang efektif dan kepentingan non birokrasi serta kepentingan lokal.

DAFTAR PUSTAKA
Dunn, William N., Analisa Kebijakan Publik : Natsir Budiman (Ed) . 1998 . Jakarta : Hanindita. Edward, George C., Implementing Public Policy . 1980 . Washington, USA : Congressional Quarterly Press. Islamy, M. Irfan, Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara. 1986. Jakarta : Bina Aksara. Jawa Pos, 13 April 1999 Jawa Pos, 28 April 1999
Joner, Charles O., Pengantar Kebijakan Publik : Natsir Budiman (Ed). 1996. Jakarta : Raja Grafindo Perkasa. Kompas, 24 Februari 1999 Kompas, 22 April 1999 Kompas, 23 April 1999 Kompas, 24 April 1999 Kompas, 25 April 1999 … John and Lya H. Lofland, Analyzing Social Settings : A Guide To Qualitative Observation and Analysis. 1984 . Belmont, California, USA : Wadesworth, Inc. Mubyarto, Reformasi Sistem Ekonomi, Dari Kapitalisme Menuju Ekonomi Kerakyatan. 1999. Yogyakarta : Aditya Media. Parsons, Wayne., Public Policy: An Introduction To the Theory and Practise of Policy Analysis. 1997.Chetenham, UK: edward Elgar Publishing Limited. Silverman, David., Interpreting Qualitative Data: Methods for analysing talk, text and interaction. 1993. London, UK: Sage Publications Ltd. Wahab, Solichin Abdul., Analisis kebijaksanaan, Dari formulasi ke implementasi kebijaksanaan negara. 1997 Jakarta : Bumi Aksara. Wahab, Solichin Abdul., Prngantar analisis kebijakan negara. 1998. Jakarta: Rineka Cipta. Wahab, Solichin Abdul., Evaluasi kebijakan publik. 1997. Malang: IKIP Malang. Wahab, Solichin Abdul., Analisis kebijakan publik: teori dan aplikasinya. 1998. Malang FIA Universitas Brawijaya. World Bank, The East Asian Miracle, 1993. Anderson, J.E., Public Policy making,Nelson, London, 1975. Ham, Chiristopher and Michael Hill, The Policy Proses in Modern Capitalist State, Wheatsheaf Books, Ltd., London, 1984 Kuntowijoyo, Radikalisasi Petani, Bentang Intervensi, Yogyakarta,1993 Myrdal, Gunnar, Objevtivity in Sosial Research, Pantheon Books, USA,1969 Suchmans, E.A., Evaluative Research: Principles and practice in Public Service an Social Actions Programs, New York: Sage,1967 Strauss, L., Natural Righ and History, University of Chicago Press, Chicago, 1953





RENCANA KERJA PENGEMBANGAN NETWORK KOTA MALANG

22 03 2008

RENCANA KERJA PENGEMBANGAN NETWORK KOTA MALANG

Bambang Santoso Haryono
Pengajar tetap Fakultas Ilmu Administrasi dan Program S2 Ilmu Administrasi Program Pascasarjana Universitas Brawijaya. Sekarang Menjabat Ketua Jurusan Administrasi Negara UNIBRAW Malang.
Mulyono
Staf Pemerintah Daerah Kota Malang.
Krisis politik dan ekonomi yong melanda Indonesia pada pertengahan tahun 1997 yang dampaknya masih terasa sampai saat ini pada dasarnya tidak hanya dipicu oleh kegagalan pemerintah daerah dalam melaksanakan UU 5/74, dimana UU tersebut dianggap memiliki banyak kelemahan yang menjadikan daerah tidak siap berotonomi, tetapi sebenamya juga dipicu oleh ketidakmampuan daerah itu sendiri dalam menanggapi (responsiveness) terhadap tuntutan darii lingkungan sekitarnya, baik tunfutan internal terutama tuntutan eksternal.
Dalam pada itu model pemerintahan sentralistis yang sempat dipraktekkan selama lebih kurang 32 tahun juga telah menghambat proses belajar daerah sehingga ketergantungon daerah terhadap pusat makin kuat, akibatnya birokrasi pemerintahan daerah menjadi makin lemah dalam mengembangkan kemampuannya (discretion) hingga tidak mampu menghadapi arus globalisasi yang semakin hari semakin kuat menuntut good governance dan bukan sekedar good government.
Dengan kondisi seperti itu apabila otonomi daerah sebagaimana diundangkan dalam UU 22/99 dipaksakan berfaku sesuai dengan tenggang waktu dua tahun sejak 7 Mei 1999, maka pemerintah daerah akan menghadapi banyak masalah yong tidak rendah diselesaikan pada saat masyarakat berharap memperoleh keuntungon dari otonomi daerah.
Karena itu salah satu cara yang harus ditempuh untuk mengurangi masalah otonomi daerah dikemudian hari setelah UU 22/99 dilaksanakan secara efektif pada tahun 2001 adalah perlu dilakukan peningkatan kemampuan pemerintah kota (Capacity Building for Local Governance) melalui berbagai strategi peningkatan kemampuan terutama pengembangan network antar kabupaten/kota dan dengan pihak luar berdasarkan visi daerah otonom.
Mengacu pada konsep governance yang berkernbang berdasarkan permintaan pasar (market) dan tuntutan demokrasi (democracy) dewasa ini, globalisasi telah menuntut pengembangan kapasitas pernerinfahan kota sebagai organisasi yang tidak hanya harus mampu bekerja secara efisien, efektif, dan ekonomis, tetapi juga pemerinfah kota harus menjadi organisasi yang responsiveness, responsibility, dan representative.
Persoalan yang masih muncul di lingkungan pernerintahan daerah bahwa banyak kalongan yang belurn memahami arti penting jaringan kerjasama dengan masih mengedepankan ego sektoral masing-masing unit kerja perangkat daerah yang memandang dirinya lebih penting dari yang lainnya, disamping keinginan untuk mengembangkan jaringan kerjasama seringkali menghadapi masalah-masalah teknis yang iebih bersifat struktural berkaitan dengon pola pengambilan keputusan yong sentralistik. Selain itu aparatur pemerintahan daerah belum memandang perkernbangan teknologi informasi sebagai salah satu peluang untuk membantu pembentukan dan pengembangan jaringan kerjasama.
Karena itu pengembangan jaringan kerja pernerintahan kota yang pada dasarnya harus mengacu pada visi dan misi kota Malang dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakat setempat dalarn batas tertentu dengan mempertimbangkan arah perkembangan dan perubahan lingkungan di sekitarnya – baik lingkup lkal, regional, nasional, maupun internasional, tidak hanya bersifat vertikal dan horisontal, bahkan juga diagonal, yang diarahkan sepenuhnya untuk meningkatkan kemampuan pemerintahan kota Malang dalam memberdayakan komponen civil society dan private sectors sesuai dengan tuntutan demokrasi dan era pasar bebas.
Dapat dikemukakan bahwa keterkaitan pengembangan jaringan kerja dengan pencapaian visi adalah:
a. Adanya kemajuan di berbagai bidang, terutama teknologi informasi dan globalisasi yang mengharuskan setiap daerah menjalin hubungan dengan pihak luar yang dapat berupa kerjasama, kemitraan, tukar-menukar informasi dan semacamnya.
b. Jaringa kerjasama yang dibangun harus didasarkan pada prinsip saling menguntungkan, dengan menghindari ketergantungon dan eksploitasi.
c. Jaringan kerja harus menjaga kesinambungan atau kontinuitas kegiatan dalam jangka waktu yang

panjang untuk kepentingan bersama.
d. Pembentukan jaringan harus didasarkan pada munculnya masalah, kebutuhan dan visi yang sama, dalam rangka menopang dan mempercepat perwujudon otonomi daerah.

BAB II
JARINGAN KERJA

Dikemukakan oleh Hilderbrand dan Grindle (dalarn Grindle, 1997: 37) bahwa tugas dari suatu network adalah melakukan penyesuaian atas berbagai beban kerja yang harus dilaksanakan secara efektif melaiui komunikasi, koordinasi, dan pengembangan organisasi manusia dalam sebuah jaringan kerja. Dimana jaringan kerja seringkali dikomposisikan sebagai suatu organisasi yang berada di dalam moupun di luar sektor publik, seperti NG0s maupun organisasi sektor privat. Organisasi dimaksud akan berupa organisasi primer yang memegang peran sentral dalarn pendefinisian tugas dan penugasan; organisasi sekunder yang secara esensial merupakan organisasi kerja dalam organisasi primer; dan organisasi pendukung yang berfungsi menjadi penyedia layanan penting atau dukungan peningkatan pelaksanaan tugas.
Dalam kaitan itu jaringan kerja dapat didefinisikan sebagai jaringan kerja sosial yang mengintegrasikan berbagai batasan formal antar orang dengan berbagai tipe bentukan tanpa merujuk padakelompok formal yang sudah ada, membentuk organisasi tersendirim dan mandiri. Berhubung dengan itu semua organisasi sebenarnya merupakan jaringon kerja, karena dia merupakan jalinan hubungan sosial yang membentuk perilaku (behavior). Karena itu pula jaringan kerja sebenarnya sulit digambarkan secara tepat, sebab ia seringkali melampaui batasan organisasi formal (internal maupun eksternal).
Meskipun demikian sebagai suatu tatanan, jaringan kerja merupakan alat organisasi yang mengambil bentuk organisasi lateral berupa task force atou teamwork dalam rangka mendukung pelaksanaan berbagai tugas organisasi formal. Berhubung dengan itu jaringon keria akan dapat mendorong komunikasi dua arah dengan interaksi yang dilakukan secara intensif, untuk mengatasi hambatan-hambatan formal dalam bekerja. Diharapkan dengan jaringan kerja akan dapat dicapai tujuan yang sedang dikejar melalui reformasi proses pengambilan keputusan yang tidak selalu bergantung pada struktur vertikal dengan cara meningkatkan kinerja struktur horisontal tanpa meninggalkan rencana strategis organisasi induknya.
Secara konkrit jaringan kerja yang kompleks yang dibangun untuk meningkatkan kinerja mencakup berbagai organisasi sektor publik dan organisasi-organisasi internasional seperti Bank Dunia, IMF, lembaga donor keuangan maupun donor proyek. Jaringan kerja juga mencakup organisasi sektor privat maupun NG0s, baik yang berada pada fingkat pusat maupun di tingkat lokal (seperti unit-unit administrasi atau cabang-cabang di kabupaten/kota), yang secara umum membentuk jaringan kerja vertikal, horisontal, dan diagona.
Dalam kaitan itu pengembangan jaringan kerja secara vertikal akan menjangkau hubungan pemerintah kota dengan pemerintah pusat (state) dan pernerintah propinsi (province), dimana hubungan akan bersifat antar pernerintahan dalam kerangka koordinasi, kerjasarna dan bantuan di bidang pernerintahan, perekonomian, pembangunan, dan bidang-bidang lain yang bersifat lintas wilayah administratif. Model yang mungkin digunakan akan mengikuti salah satu dari model hubungan pusat dan daerah yakni otonomi relatif, agensi, atau interaksi.
Sedangkan pengembangon jaringan kerja secara horisontal akan menjangkau hubungan pernerintah kota dengan sektor privat (private sector) dan dengan masyarakat/asosiosi bebas (civil society and voluntary). Sektor privat akan meliputi swasta/bisnis atau dunia usaha, termasuk di dalamnya adalah para pelaku bisnis (sernua industri di daerah), kalangan perbankan, dan lembaga koperasi, termasuk di dalamnya adalah organisasi parastatal (semi otonom), investor, lembaga akademik dan penelitian. Sedangkan masyarakat sipil/asosiasi bebas akan mencakup masyarakat dalam arti luas termasuk di dalamnya adalah berbagai lembaga swadaya masyarakat (NG0s and GR0s), juga kelompok-kelompok kepentingan, berbagai kelompok profesi dan berbagai lembaga sosial lainnya. Dengan pengembangan jaringan kerja horisontal diharapkan muncul konsep kerjasarna (partnership) antara pemerintahan kota dengan masyarakat sipil dan asosiosi-asosiasi bebas.
Adapun pengembangan jaringan kerja secara diagonal secara khusus akan meniangkau hubungan pernerintah kota dengan dunia internasional, baik negara, kota, maupun lembaga-lembaga pemberi bantuan internasional lainnya (bilateral maupun multilateral), dalam lingkup yang cukup luas mulai dari kerjasama pemerintahan, pembangunan, pendidikan, pemberdayaan, pendanaan, maupun bidang-bidang lain yang mungkin untuk dikerjasamakan, termasuk pengembangan teknologi. Dengan pengembangan jaringan kerja diagonal diharapkan juga muncul konsep kerjasama (sister city atau sister project) antara pemerintah kota dengan negara lain atau lembaga-lembaga internasional.
Dengan memperhatikon pola kerjasama yang pernah dikembangkan dalam penyelenggaraan otonomi daerah, dapat dikemukakan arah jaringan kerja sebagai berikut :
• Kerjasarna antar pemerintahan kota/kabupaten mengarah pada sister city dengan kriteria kerjasama mencakup:
o bidang tertentu (seperti pemerintahan, ekonomi, dan sosial budaya).
o aspek jasa (seperti industri dan perdagangan).
o tidak permanen (berubah sesuai situasinya) atau dilakukan secara temporer (saat tertentu saja).

• Keriasama antara pernerintah pusat dengan pemerintah lokal mengarah pada keagenan (agency), dengan kriteria keriasama mencakup:
o bidang yang berpengaruh secara luas (berdampak regional maupun nasional).
o pemerintah pusat menentukan pedoman kerja dan pembiayaan.
o untuk keperluan itu dibentuk organisasi tersendiri yang mengikutsertakan pemerintah lokal.
• Kerjasarna diantara unit-unit kerja pemerintahan kota mengarah pada sister project dengan kriteria kerjasama mencakup:
o kesamaan visi, misi atau kelompok sasaran yang sama.
o membentuk gugus tugas atau tim kerja terlepas dari organisasi induk.
o ketersediaan dana pendukung dan personil yang memadai.
o satu pertanggungjawaban.

Bertolak dari gambaran tersebut dapat dikemukakan juga bahwa pengembangan jaringan kerja pemerintah kota sebenarnya menuntut kemampuan untuk melhat peluang internal maupun eksternal yang mungkin bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat lokal berbasis pada kapasitas yang dimiliki oleh pemerintah kota dalam menjalankan fungsi-fungsinya. Kemampuan mana akan memberikan pintu akses bagi pembangunan lokal, dimana pemerintah kota maupun dunia usaha dan masyarakat setempat mampu “think locally act globally”. Terutama bagii pemerintah daerah, pengembangan jaringan kerja menuntut kesiapan perangkat daerah (sekretariat daerah, dinas daerah, badan daerah, kantor daerah) dalam menyongsong era pasar bebas dengan memanfaatkan peningkatan demokrasi sehingga pemerintah kota akan semakin eksis dalam percaturan global.
Secara internal pengembangan jaringan kerja akan bersifat mendorong dan memampukan unit-unit kerja di lingkungan pemerintahan daerah untuk saling berinteraksi dan berkoordinasi dengan lebih intensif meninggalkan kepentingan-kepentingan sektorianisme, sedangkan secara eksternall pengembangan jaringan kerja berupaya mendorong dan memampukan unit-unit keria tersebut untuk berinteraksi dan berkoordinasi dengan berbagai pihak di luar pernerintahan atau birokrasi publik
Konsep Pengembangan Network

SISTER PARTNERTSHIP

BAB III

RENCANA KERJA PENGEMBANGAN NETWORK
Bertolak dari arah dan konsep jaringan kerja (netwok) kegiatan PCK dapat dikemukakan bahwa kelompok kerja (Pokja) network telah berupaya mengidentifikasi masalah dan kebutuhan jaringan kerja pemerintah kota Malang, kemudian merumuskan konsep pengembangan di masa yang akan datang. Semua kegiatan itu dilakukan melalui penyampaian dan pembahasan konsep, curah pendapat, dan diskusi kelompok serta pengambilan kesepakatan diantara anggota kelompok untuk menentukan rencana kerja bidang network pada tahun anggaran yang akan datang.
Idealnya sebuah jaringan kerja dikembangkan oleh suatu lembaga tertentu mengacu pada tujuan yaang ingin dicapai di masa yang akan datang. Seperti dalam pengembangan kapasitas pemerintah daerah, pengembangan jaringan kerja akan sangat tergantung pada visi yang ingin diraih oleh pemerintah daerah.d
Oleh karena sebuah visi sebenarnya tergantung dari kemampuan seorang pemimpin mengelola sebuah unit kerja perangkat daerah (seperti Dinas, Badan, atau Kantor, termasuk Kecamatan dan Kelurahan), maka jaringan kerja seharusnya -dikembangkan sesuai dengan prioritas waktu dan pilihan sasaran yang ingin dicapai. Itu berarti pengembangan jaringan kerja akan dilakukan secara bertahap mengikuti rentang waktu tahunan. Berhubung dengan itu pengembangan jaringan kerja juga akan mengikuti bidang strategis yang sudah diprioritaskan pelaksanaannya, kemudian dikembangkan sesuai konteks situasi yang akan dijalani.
Untuk keperluan itu urutan prioritas kegiatan pembangunan daerah tahun 2000-2004, dapat mengacu pada strategi dan program pembangunan nasional (PROPENAS) berikut:
I. Tahap Penyelamatan (1999-2000)
1 Upaya menghapus kemiskinan.
2 Pernberdayaan ekonomi kerakyatan.
3 Membangun dan merevitalisasi kelembagaan sosial dan ekonomi kerakyatan.
4 Mendorong tumbuhnya tenaga kerja mandiri dengan menciptakan dan menfungsikan sarana dan prasarana ekonomi kerakyatan.
5 Membangun infrastruktur guna menunjang ketahanan pangan, produksi pertanian, termasuk pengadaan lumbung desa serta pengadaan irigasi.

II. Tahap Pemulihan (2001-2002)
1 Meningkatkan hasil tahapan penyelamatan tahun 1999/2000.
2 Meningkatkan produksi pertanian, perkebunan, pertambangan, industri dan pariwisata.
3 Meningkatkan kelancaran distribusi hasil produksi dan memperluas pasar secara regional.
4 Meningkatkan kualitas kemandirian tenaga kerja kemampuan kewirausahaan masyarakat.

Ill. Tahap Pemantapan (2002-2003)
1 Meningkatkan hasil tahapan pemulihan tahun sebelumnya
2 Memantapkan mekanisme pasar, distribusi, kinerja, sarana dan prasarana ekonomi
kerakyatan.

3. Memantapkan kinerja dan dukungan lembaga-lembaga keuangan dan pemerintahan kepada pemberdayaan ekonomi.
IV. Tahap Pengembangan (2003-2004)
1 Memantapkan hasil tahapan sebelumnya.
2 Menciptakan kebijaksanaan pembangunan yang tangguh, efisien, dan efektif.
3 Memberikan kontribusi yang besar kepada perekonomian regional dan nasional.
4 Mendorong dan memfosilitasi sektor swasta untuk tumbuh dan berkembang.
5 Memperluas lapangan kerja.
6 Menciptakan pemerataan hasil-hasil produksi dan kesejahteraan.
7 Kebijaksanaan kemandirian dan penggunaan hasil produksi dalam negeri.
8 Meningkatkan komoditi ekspor dan pariwisata.

Dengan memadukan strategi pembangunan nasional dan program pembangunan nasionall serta kebutuhan pembangunan daerah pada masa yang akan datang, rencana pengembangan network akan difokuskan pada:
a. Pengembangon network dengan lembaga vertikal (dikaitkan dengan berbagai peraturan yang dikeluarkan pemerintah pusat atau propinsi sehingga daerah dapat dimanfaatkan atau mengambil sikap yang tepat terhadapnya, termasuk keterkaitannya dengan program pembangunan nasional -PROPENAS).
b. Pengembangan network dengan lembaga horisontal (misalnya pembentukan kota kembar (sister city), kerjasama untuk pengembangan SDM, tukar-menukar informasi tentang pemasaran hasii-hasil produksi, kerjasama di bidang lingkungan hidup seperti penanganan DAS, kerjasama bidang politik untuk pembinaan partai politik, kerjasama di bidang sosial kemasyarakatan seperti penanganan masalah sosial daerah lain melalui fasilitasi penampungan dan pelatihan di daerah, dsb).
c. Pengembangan network khusus dengan pihak luar (misalnya dengan LSM lokal, nasional atau bahkan internasional dengan kalangan swasta dsb).
d. Pengembangan kemampuan-kemampuan ‘strategis pendukung, seperti penguasaan bahasa asing, teknologi informasi, teknik pengambilan keputusan dan dsb.

Kebutuhan awal yang direkomendasikan dalam pengembangan jaringan kerja pemerintahan kota Malang adalah:
1 Perlunya sebuah jaringan kerja internal maupun ekstemal yang dikembangkan sesuai kebutuhan lokal.
2 Pedunya sebuah organisasi yang akan selalu memantau dan mengembangkan jaringan kerja sesuai prioritas pembangunan daerah.
3 Perlunya data potensi daerah yang valid untuk mengetahui peluang pengembangan jarirngan kerja lokal.
4 Perlunya dukungan penuh pemerintah daerah dalam pengembangan jaringan kerja.

BAB V
PENUTUP

Bertolak dari kerangka pengembangan konsep network sebagaimana dikemukakan di depan, diharapkan pengembangan network pemerintah kota – dalam hal ini perangkat daerah – akan memberikan implikasi positif bagi pelaksanaan otonomi daerah pada masa yang akan datang. Paling tidak pengembangan network akan makin memberikan peluang perwujudan otonomi daerah sesuai visi yang telah disepakati bersama antara seluruh stakeholders di Kota Malang dengan Pernerintah Kota Malang termasuk Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota Malang.
Karena itu pengembangan kota Malang pada masa yang akan datang bermaksud menguati jaringan kerja antara pemerintah daerah dengan pemerintah pusat/propinsi, dengan pemerintch kota/kabupaten lainnya, lembaga swadaya masyarakat, perguruan tinggi, kelompok masyarakat lainnya, termasuk para pelaku ekonomi. Ke depan, pengembangan network juga bermaksud mengembangkan kemampuan-kemampuan strategis pendukung berupa penguasaan teknologi informasi dan pendukung lainnya.





KEMITRAAN PEMERINTAH DESA DENGAN BADAN PERWAKILAN DESA DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DESA

22 03 2008

KEMITRAAN PEMERINTAH DESA DENGAN BADAN PERWAKILAN DESA DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DESA
Sumartono
Staf Pengajar Jurusan Administrasi Negara/Publik FIA Universitas Brawijaya. Penulis memperoleh gelar Sarjana Administrasi Negara di Universitas Brawijaya, Magister dalam Bidang Administrasi Negara di Universitas Gadjah Mada, dan Doktor dalam Bidang Ilmu-Ilmu Sosial di Universitas Airlangga. Kini, Penulis menjabat sebagai Pembantu Dekan I FIA Unibraw

Abstrak
In a decentralization system, state location is devided into several autonomus areas having authorithy to manage their local home affairs based on the local autonomy law. Village (‘Desa’) is one of decentralization areas. There are three models of organisational relationships: i) dominant relationship, ii) sub-ordinant relationship, and iii) partnership relationship. A partnership relationhip among village actors is a crucial element to succed village governance activities. The partnership relationship between Village Government (‘Pemerintah Desa’) and Village Representative Council (‘Badan Perwakilan Desa’) include characteristics: (a) support, trust, respect, teamwork, togetherness in problem indentification and solving; (b) openess on critics with five requirements: i) proportional, ii) objective, iii) rational, iv) honest, and v) solution. Good partnership should be kept continuely, eventhough a legal relationship between Village Government and Village Representative Council has been arranged in the Law No. 32/2004 about Local Governance.
Keywords: Local Autonomy, Village Government, partnership relationship.
Dalam penyelenggaraan urusan-mengakomodasi gagasan demokratisasi, urusan pemerintahan di suatu negara dapat karena desentralisasi memungkinkan dilakukan melalui sistem sentralisasi maupun partisipasi berbagai elemen masyarakat di desentralisasi. Dalam sistem sentralisasi tiap daerah di dalam urusan-urusan segala urusan dilakukan langsung oleh kenegaraan. pemerintah pusat yang disebar ke seluruh Melalui UU.No.5 tahun 1974 tentang wilayah negara. Dalam sistem desentralisasi Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah selama wilayah negara dibagi menjadi daerah-daerah 32 tahun masa pemerintahan Orde Baru otonom yang diberi wewenang tertentu untuk lebih mengarah pada pola desentralisasi mengurus rumah tangganya sendiri sesuai administratif (dekonsentrasi). Dalam dengan peraturan perundang-perundangan pengertian bahwa, kendati undang-undang yang berlaku. Sebagian urusan pusat tersebut dimaksudkan untuk mengatur diserahkan kepada daerah otonom untuk tentang pemerintahan di daerah namun pada menjadi urusannya sendiri. Bentuk negara hakekatnya lebih menggambarkan politik semacam ini nampaknya lebih cocok dengan desentralisasi yang berpihak pada perkembangan politik global sekarang yang kepentingan pemerintah pusat di daerah. Ia menggambarkan sosok pemerintah daerah yang lemah dalam arti tidak memiliki hak-hak politik dan yuridis yang cukup untuk mengambil keputusan atas nasib daerah sendiri. Akibat dominasi negara dan pemerintah pusat yang begitu kuat maka situasi perkembangan dan pertumbuhan negara tidak mendapatkan basis pijakan yang kuat dari struktur sosial dan kulturalnya, di samping juga adanya situasi kemakmuran yang tercipta adalah kemakmuran semu.

Dalam Undang-undang No 5 Tahun 1974 tersebut pola distribusi otoritas kekuasaan dapat diibaratkan sebagai piramida terbalik yang cenderung membesar ke atas. Konkritnya, pusat selalu memperoleh porsi kekuasaan yang lebih besar, ketimbang Daerah Tingkat I. Selanjutnya Daerah Tingkat I memperoleh kekuasaan lebih besar ketimbang Daerah Tingkat II. Akibatnya Daerah Tingkat II yang dalam realita paling dekat dengan rakyat, secara politik berada pada posisi tidak berdaya (powerless).
Dalam menjalankan politik pemerintahanya, pemerintah Orde Baru mengembangkan tiga asas yaitu; desentralisasi, dekonsentrasi, dan pembantuan (medebewind). Pertama, Asas desentralisasi yang dikembangkan ternyata sama sekali tidak mengandung aspek devolutif, maka lebih tepat disebut sebagai “otonomi semu”. Dengan bersandar pada asas ini pemerintah pusat “mendelegasikan” sepenuhnya urusan tertentu pada daerah. Pemerintah menanggung semua beban biaya dari seluruh urusan yang telah didelegasikan tersebut. Di sini pemerintah daerah memainkan peran yang “sangat subordinatif” terhadap pemerintah pusat. Interaksi pusat-daerah sangat bersifat struktural, hirarkis-vertikal. Kedua, asas dekonsentrasi, di mana sebagian besar urusan pemerintah dijalankan oleh mesin-mesin birokrasi pemerintah pusat sendiri, misalnya politik luar negeri, peradilan, kebijakan dalam negeri, perdagangan, serta aktivitas strategis lainnya. Terkecuali politik luar negeri, hampir semua aktivitas yang terkait dengan berbagai macam urusan pemerintahan itu sebenarnya berlangsung di daerah, namun kenyataannya dilakukan oleh instansi-instansi pemerintah pusat. Posisi tawar daerah amat lemah, karena hak politik dan yuridis dalam proses pengambilan keputusan, termasuk yang berhubungan dengan masalah pembiayaan (anggaran) seluruhnya ditentukan oleh pemerintah pusat, sesuai selera dan preferensi pemerintah pusat. Ketiga, asas pembantuan yang pada dasarnya merupakan kombinasi dari asas desentralisasi dan asas dekonsentrasi. Esensi asas ini tak lain adalah bahwa perumusan kebijakan, perencanaan dan pembiayaan merupakan hak pemerintah pusat, sedangkan daerah sekedar sebagai pelaksana saja. Model pemerintahan yang berlaku, dengan ciri khasnya antara lain: struktur yang vertikal, birokrasi yang kental, dan wataknya yang intervensionis ternyata tidak mampu mengadaptasikan dirinya dengan lingkungan ekonomi, sosial, dan kultural yang sedang mengalami perubahan yang cepat ( Kasanzigil, 1998)
Menghadapi situasi semacam itulah diperlukan keputusan politik baik dari pemerintah pusat maupun pemerintah daerah yang secara serius dan konsisten mereformasi model peng- organisasian perangkat daerah dalam hal pelayanan publik, perolehan pendapatan daerah maupun kombinasi diantara keduanya.
Salah satu produk reformasi yang penting adalah dengan dikeluarkannya Undang-Undang No.22 tahun 1999, yang secara mendasar bermaksud untuk mendesentralisasikan sistem pemerintahan nasional yang berbasis pada sistem pemerintahan yang demokratis dan otonom. Wujud konkritnya adalah pemberian porsi otoritas yang lebih besar kepada daerah. Dalam konteks otonomi daerah itulah maka beberapa pemerintah daerah mencoba mencari terobosan seraya beracu pada ketentuan yang baru, dan atas prakarsa sendiri. Dengan kondisi yang demikian ini, maka membuka peluang bagi para para pelakunya khususnya di daerah untuk berbuat atau melaksanakan tugas-tugasnya yang cenderung bersifat birokratis, seperti yang tercermin pada pola kerja yang masih menekankan pada rutinitas, prosedural dan keteraturan daripada efektivitas dan efisiensi. Begitu pula jika dikaitkan dengan peraturan yang mengatur tentang perimbangan keuangan daerah dengan pusat, sampai saat ini masih belum bisa dilaksanakan dengan tegas dan jelas. Hal ini sangat berdampak pada perbaikan kondisi keuangan (PADS) yang hampir seluruh daerah khususnya Daerah Kabupaten /Kota masih sangat rendah, di mana ketergantungan pada pusat berkisar antara 79%-83%, karena perimbangan keuangan Pusat dan Daerah belum proporsional.
Dari sisi lain, karena dipacu oleh waktu dan keharusan untuk mengakomodasikan organisasi-organisasi representrasi pemerintah pusat yang berujud Kantor Departemen (Kandep) termasuk personilnya maka dalam penataan kelembagaan perangkat daerah dalam bentuk Kantor-kantor, Dinas-dinas dan Badan-badan Daerah terbuka peluang terjadinya tumpang-tindih antara lembaga/ institusi daerah yang telah dibentuk. Kondisi ini tentu akan sangat berpengaruh terhadap kemandirian aparat yang ada di daerah serta keluwesan dalam hal pelayanan terhadap masyarakatnya. Di samping itu menyangkut kesiapan human social capital daerah untuk menerima tanggung jawab sebagai daerah yang memiliki otonomi relatif luas sebagaimana diatur dalam UU No. 22 tahun 1999. Keseluruhan kondisi tersebut akhirnya akan berpengaruh terhadap efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan daerah. Setelah berjalan selama enam bulan terhitung sejak pembentukannya, sudah saatnya dilakukan evaluasi penataan lembaga perangkat daerah dalam rangka otonomi daerah sehingga sesuai dengan jiwa UU No 22 tahun 1999 atau jiwa otonomi daerah.
Semenjak dikeluarkannya Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang di dalamnya mengatur juga tentang desa, maka isu desentralisasi sangat santer. Bahkan dianggap sebagai paradigma baru yang dikaitkan dengan kegagalan pemerintah pusat dalam melaksanakan pemba-ngunan bangsa ini. Konsep desentralisasi dibedakan menjadi dua yaitu desentralisasi dalam arti luas dan dalam arti sempit. Dalam arti luas desentralisasi adalah transfer tanggungjawab dalam perencanaan, manajemen dan alokasi sumber-sumber dari pemerintah pusat, unit yang berada dibawahnya, otoritas atau korporasi publik semi otonom, otoritas regional atau fungsional dalam wilayah yang luas atau lembaga privat non pemerintah dan organisasi nirlaba (Rondinelli, 2001). Dalam arti sempit desentralisasi menurut Smith (1997) mengacu pada distribusi wilayah kekuasaan, yang menitik beratkan pada bagaimana kekuasaan dan kewenangan didistribusikan dan proses dimana penyebaran kekuasaan dan kewenangan itu terjadi.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang mengatur juga tentang desa. Desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Indonesia.

Pemerintahan Desa
Dalam pemerintahan kabupaten/kota dibentuk Pemerintahan Desa dan Badan Permusyawaratan Desa. Pemerintah Desa terdiri atas Kepala Desa dan Perangkat Desa. Perangkat Desa terdiri dari Sekretaris Desa dan Perangkat Desa lainnya
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 pada dasarnya susunan organisasi pemerintah desa terdiri dari kepala desa dan perangkat desa. Perangkat desa terdiri dari unsur staf, unsur pelaksana dan unsur wilayah. Unsur staf terdiri dari Sekretaris Desa dan Kepalakepala Urusan, sedangkan unsur pelaksana terdiri dari Kepala-kepala Seksi dan unsur wilayah terdiri dari Kepala-kepala Dusun.
Susunan organisasi pemerintah desa ada 2 (dua) pola yaitu pola minimal dan pola maksimal. Susunan organisasi pemerintah desa berdasarkan pola minimal terdiri dari: a. Kepala Desa, b. unsur staf yang terdiri dari: Sekretaris Desa dan dibantu oleh Kepala Urusan yaitu kepala Urusan Umum, Kepala Urusan Pemerintahan dan Pembangunan, serta Kepala Urusan Kesejahteraan Sosial dan Kemasyarakatan. c. unsur wilayah dan sekaligus sebagai unsur pelaksana yang terdiri dari Kepala-kepala Dusun. Susunan organisasi pemerintah desa berdasarkan pola maksimal terdiri dari: a. Kepala Desa, b. unsur staf yang terdiri dari: Sekretaris Desa, Kepala Urusan Keuangan dan Kepala Urusan Urusan Umum, c. unsur pelasana yang terdiri dari Kepala Seksi Pemerintahan, Kepala Seksi Pemba-ngunan, Kepala Seksi Kesejahteraan Sosial & Kemasyarakatan, d. unsur wilayah yang terdiri dari Kepala-kepala Dusun (Perda Kabupaten Mojokerto Nomor. 11 tahun 2000)
Pemerintahan Desa adalah kegiatan penyelenggaraan pemerintahan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa. Badan Perwakilan Desa adalah lembaga legislasi dan pengawasan dalam hal pelaksanaan peraturan desa, anggaran pendapatan dan belanja desa dan keputusan kepala desa. Jumlah anggota BPD ditentukan berdasarkan jumlah penduduk desa yang bersangkutan dengan ketentuan sebagai berikut:
a. Jumlah penduduk desa sampai dengan
1.500 jiwa, jumlah anggota BPD sebanyak 5 (lima) orang.
b. Jumlah penduduk desa antara 1.501 sampai dengan 2.000 jiwa, jumlah anggota BPD sebanyak 7 (tujuh) orang.
c. Jumlah penduduk desa antara 2.001 sampai dengan 2.500 jiwa, jumlah anggota BPD sebanyak 9 (sembilan) orang.
d. Jumlah penduduk desa antara 2.501 sampai dengan 3.000 jiwa, jumlah anggota BPD sebanyak 11 (sebelas) orang.

e. Jumlah penduduk desa lebih dari 3.000 jiwa, jumlah anggota BPD sebanyak 13 (tiga belas) orang.
BPD sebagai badan perwakilan merupakan wahana untuk melaksanakan demokrasi berdasarkan Pancasila. BPD berkedudukan sejajar dan menjadi mitra pemerintah desa.
Memang dalam aturannya Pemerintah Desa dengan BPD merupakan mitra tetapi dalam kenyataannya sering terjadi praktek yang berbeda.
Ada beberapa jenis hubungan antara Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa. Pertama, hubungan dominasi artinya dalam melaksanakan hubungan tersebut pihak pertama menguasai pihak kedua. Kedua, huhungan subordinasi artinya dalam melaksanakan hubungan tersebut pihak kedua menguasai pihak pertama, atau pihak kedua dengan sengaja menempatkan diri tunduk pada kemauan pihak pertama. Dan Ketiga, hubungan kemitraan artinya pihak pertama dan kedua selevel dimana mereka bertumpu pada kepercayaan, kerjasama dan saling menghargai.
Beberapa isu yang terjadi dalam hubungan antara Pemerintah Desa (Kepala Desa) dengan BPD menurut hasil penelitian Tim Balitbang Propinsi Jawa Timur (2001) adalah:
a. Adanya arogansi BPD yang merasa kedudukannya lebih tinggi daripada Kepala Desa karena Kepala Desa bertanggung jawab kepada BPD
b. Dualisme kepemimpinan desa, yaitu kepala desa dengan perangkatnya dan badan perwakilan desa, yang cenderung saling mencurigai
c. Sering terjadi mis-persepsi sehingga BPD sebagai unsure legislative desa tetapi melakukan tugas dan fungsi eksekutif kepala desa
d. Anggota BPD sering belum bisa memilah antara fungsi pemerintahan desa dengan pemerintah desa
e. Kondisi sumberdaya manusia BPD yang masih belum memadai
f. Kinerja perangkat desa menjadi tidak efektif karena banyak mantan calon

Kepala Desa yang tidak jadi Kepala Desa menjadi anggota BPD dan cenderung mencari-cari kesalahan perangkat desa bahkan ada kesan pula mereka berusaha untuk menjatuhkan Kepala Desa
g. Dalam hubungan kerja organisa- sional,
(1) dalam pelantikannya BPD dibekali oleh DPRD, (2) BPD melakukan hubungan langsung dengan DPRD, (3) terjadi kontradiksi perilaku kerja BPD, misalnya BPD tidak mau berurusan dengan camat.
Pada masa berlakunya Undang Undang Nomor 5 Tahun 1979 yang lalu, Kepala Desa dan perangkatnya merupakan satu-satunya aktor penyelenggara pemerintahan desa. Pada saat itu banyak mengandung kelemahan karena program-program pembangunan seringkali berasal dari atas dan pengawasan terhadap kepemimpinannya sangatlah lemah. Dalam kaitannya dengan desa Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, ingin menutupi kelemahan-kelemahan yang ada dalam UU. No.5 tahun 1979. Kehadiran BPD dianggap sebagai penyeimbang dan mitra kerja.
Berdasarkan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 maka BPD diganti dengan Badan Permusyawaratan Desa adalah wakil dari penduduk desa bersangkutan yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan mufakat. Badan Permusyawaratan Desa ini diharapkan bisa mengurangi kelemahan penyeleng- garaan pemerintahan desa.

Kemitraan dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Desa
1. Teori Kemitraan
Secara teoritis, Eisler dan Montuori (1997) membuat pernyataan yang menarik yang berbunyi bahwa “memulai dengan mengakui dan memahami kemitraan pada diri sendiri dan orang lain, dan menemukan alternatif yang kreatif bagi pemikiran dan perilaku dominator merupakan langkah pertama ke arah membangun sebuah organisasi kemitraan.”
Dewasa ini, gaya-gaya seperti perintah dan kontrol kurang dipercaya. Di dunia baru ini, yang dibicarakan orang adalah tentang karyawan yang “berdaya”, yang proaktif, karyawan yang berpengetahuan yang menambah nilai dengan menjadi agen perubahan.
Menurut pendapat Yukl (1991) ada beberapa model hubungan organisasional, yaitu: Pertama, hubungan dominasi artinya dalam melaksanakan hubungan tersebut pihak pertama menguasai pihak kedua. Kedua, huhungan subordinasi artinya dalam melaksanakan hubungan tersebut pihak kedua menguasai pihak pertama, atau pihak kedua dengan sengaja menempatkan diri tunduk pada kemauan pihak pertama. Dan ketiga, hubungan kemitraan artinya pihak pertama dan kedua selevel dimana mereka bertumpu pada kepercayaan, kerjasama dan saling menghargai.
Sistem kemitraan bertumpu pada kepercayaan, dengan ciri-cirinya antara lain
(a) persamaan dan organisasi yang lebih landai, (b) hirarki aktualisasi yang luwes (dimana kekuasaan dipedomani oleh nilai-nilai seperti caring dan caretaking), (c) spiritualitas yang berbasis alamiah, (d) tingkat kekacauan yang rendah yang terbentuk dalam sistem, dan (e) persamaan dan keadilan gender.
Masa sekarang model komando dan kontrol ini selain tidak sesuai lagi juga makin menjadi tidak berlaku. Kekakuan birokrasi bersifat mematikan organisasi yang berkehendak mengarahkan secara efektif di lingkungan yang cepat berubah dimana inovasi dan fleksibilitas merupakan faktorfaktor kunci.
Ada beberapa model kemitraan dalam organisasi dan resistensi yang menghambatnya.
a. Organisasi hirarki yang lebih landai dan kurang kaku.
Memang perlu mengubah struktur birokrasi yang kaku menjadi lebih luwes, inovatif dan bertumpu pada inisiatif individu – organisasi yang lebih landai. Namun perlu dihindari adanya pemikiran bahwa seolah-olah hirarki harus dihapus dalam organisasi. Jadi yang penting adalah mengubah bentuk hirarki dominasi ke arah hirarki aktualisasi yang mendukung terbukanya potensi yang lebih besar.
b. Perubahan dalam peranan manajer, dari peran “polisi” ke arah peranan fasilitator dan memberi dukungan.
Masuknya pendekatan ini di dalam manajemen mendorong kreativitas yang lebih besar. Di samping itu ia mendorong ke arah konseptualisasi ulang tentang sifat kekuasaan, tanggung jawab dan wewenang.
c. Dari Power over menjadi Power to/with
Terjadi pergeseran dari dominasi ke kreativitas bersama. Power over dirancang baik untuk jalur keluar seseorang bekerja pada hirarki dominasi maupun menjaga diri dari pesaing. Itu adalah kontributor satu-satunya yang paling penting terhadap bayangan yang luas tak terkatakan yang membayangi semua organisasi (politik kantor).
Di dalam sistem kemitraan, orientasi terhadap power to atau actualisation power dan power with mendorong ke arah sikap yang sangat berbeda, orang menyampaikan pertanyaan bagaimana kita dapat bekerja yang terbaik untuk memecahkan masalah secara bersama-sama?
d. Team work (Kerja Tim)
Kerja tim sangat dianjurkan, kerja tim mencerminkan pergeseran dari karyawan-karyawan yang diisolasi yang hanya dihubungkan dengan ban berjalan, ke tim kerja yang saling berhubungan yang berkerja pada tugas-tugas tertentu. Bekerja dalam tim memerlukan perhatian besar terhadap sifat dan kualitas hubungan maupun orientasi yang berfokus pada tugas.
e. Diversity (keberagaman)
Dari sudut pandang dominator, keberagaman merupakan ancaman terhadap tata tertib. Sebaliknya, dari perspektif kemitraan, keberagaman merupakan kesempatan untuk menumbuhkan kreativitas yang lebih besar, untuk berbagi perspektif baru, menciptakan hubungan dengan ide-ide baru, dan memberi kemungkinan bagi bersemainya antar generasi.
e. Gender Balance (Keseimbangan gender)
Di dalam sistem kemitraan, terdapat pandangan sinergis dan holistic tentang identitas, individu-individu tidak terkunci ke dalam peranan-peranan gender yang stereotip dan membatasi, melainkan bebas untuk mengekspresikan seluruh potensinya. Karakteristik mendasar dari sistem kemitraan adalah bahwa mereka seimbang secara gender dan holistic, sementara dalam sistem dominator menciptakan “identitas yang berseberangan.”
f. Kreativitas dan Kewirausahaan
Disamping mampu beradaptasi dengan lingkungan, penggunaan pendekatan kemitraan memungkinkan orang dapat menilai dan merancang ulang organisasi dan peran organisasi dalam masyarakat untuk memperbaiki kualitas kehidupan ini.
Di dalam sistem kemitraan, kreativitas sangat bernilai dan dihargai. Kreativitas kemitraan tidak mengecualikan perubahan-perubahan kreatif yang dramatis, sistem tersebut juga mendorong hubungan-hubungan kreatif dan pendekatan-pendekatan kreatif terhadap masalah-masalah sehari-hari. Kreativitas sehari-hari dalam organisasi dapat mendorong perbaikan terus menerus dan perbaikan kualitas, seperti praktik manajerial baru, penghargaan baru, proses pendidikan baru, bagan organisasi baru dan sebagainya.
Jika organisasi dirancang dengan pemikiran sistemik, perbaikan hidup dan prinsip-prinsip kemitraan, maka diperlukan pergeseran mendasar dalam cara orang berpikir dan merancang organisasi. Disamping itu organisasi memerlukan jenis kreativitas yang perlu dijaga dan didorong oleh model kemitraan : perlindungan yang luas dan belum begitu dimanfaatkan dari kreativitas sosial dan kewirausahaan sosial.
2. Kemitraan di Sektor Pemerintahan
Di dalam tataran praksis di sektor pemerintahan, Chapman et al (1996) melihat kerja organisasi kemitraan yang ada sebagai
“a surprisingly high number of examples of partnership and joint working activity.” Ia menemukan ketimpangan dari kerja kemitraan di wilayah tertentu dari pembangunan pedesaan, dimana salah satunya adalah pembangunan masyarakat, “There was little evidence of participatory models being deployed to achieve community involvement, with the majority of community involvement being pursued only through representative means. Equally, issues of community empowerment have been barely addressed by the partnerships identified.” (Chapman, 1996).
Lebih lanjut ia memberikan saran bagi struktur kemitraan pemerintah desa, dengan mengajukan sejumlah tujuan dan sasaran kemitraan daerah pedesaan, yaitu:
a. Untuk mempromosikan pemba- ngunan ekonomi, sosial dan kebudayaan daerah pedesaan melalui keikutsertaan masyarakat lokal, organisasi-organisasi publik, sektor privat dan kelompok-kelompok sukarela
b. Untuk bertindak sebagai pusat informasi tentang isu-isu lokal
c. Untuk bertindak sebagai sarana untuk mengangkat isu-isu masalah lokal pada tingkat nasional dan dengan organisasi-organisasi individual dengan tanggung jawab untuk semua persoalan ini
d. Untuk mempromosikan kerja sama dan konsensus antara organisasi yang relevan dalam wilayah tersebut agar supaya mempromosikan pembangunan dan memperbaiki kualitas kehidupan masyarakat setempat.

Di dalam pelaksanaannya komposisi kemitraan yang disarankan kepada otoritas lokal terdiri dari :
a. Lembaga-lembaga pemerintah
b. Otoritas lokal
c. Bisnis swasta dan organisasi-organisasi komersial
d. Kelompok-kelompok masyarakat
e. Organisasi-organisasi lingkungan
f. Kelompok-kelompok sukarela, dan

g. Individu-individu pribadi (Chapman et al, 1996)
Selain itu, Bryden et al (1998) mengemukakan bahwa keunggulan-keunggulan kemitraan lokal terletak pada : (a) persiapan dari strategi setempat yang melihat seluruh kebutuhan bagi pembangunan pedesaan di wilayah tersebut, dan kebijakan-kebijakan yang tersedia untuk mencapai semua ini; (b) pertimbangan tentang cara pemberian pelayanan yang lebih efektif, termasuk kerja bersama di antara mitra, penggunaan bersama atas gedung-gedung atau sumberdaya lainnya, dan pendekatan terpadu terhadap pemberian informasi kepada orang-orang setempat; dan (c) penyediaan sebuah pusat untuk promosi tentang prakarsa masyarakat (community-led initiatives) (Bryden et al., 1998)
Ada beberapa persyaratan bagi keberhasilan kerja kemitraan, yaitu badan-badan dan departemen pemerintah dan masyarakat setempat sendiri. Selanjutnya ia mengajukan pedoman terselenggaranya proses ini, yang meliputi pelatihan semua pihak yang terlibat, penggunaan yang hati-hati bahasa yang digunakan ketika berinteraksi dengan orang-orang setempat, penggunaan contoh-contoh, akuntabilitas dan kepemerintahan yang terbuka, menjabarkan tujuan-tujuan ke dalam tugas-tugas yang mudah dicapai, mendorong masyarakat setempat menjadi sadar informasi, dan adaptasi secara terus menerus untuk menghadapi perubahan-perubahan dan kebutuhan-kebutuhan baru.
3. Kemitraan Antara Pemerintah Desa dengan BPD.
Pada awalnya sering terjadi ketidak harmonisan antara Pemerintah Desa dan BPD karena : (a) cara pemahaman peraturan yang kurang menyeluruh dan kurang baik yang disebabkan oleh tingkat pengetahuan dan pendidikan yang telatif rendah sehingga pemahaman terhadap UU hanya sepotong-sepotong, (b) Banyak terjadi ketidak-disiplinan terhadap tatib yang dibuat oleh mereka sendiri, (c) Kesalahfahaman terhadap hak dan kewajiban mereka.
Sekarang hubungan Pemerintah Desa dan BPD menjadi lebih baik karena beberapa alasan : (a) Mulai tumbuhnya kesadaran, pengertian tentang hak dan kewajiban mereka., (b) BPD sudah dilibatkan dari awal-sampai akhir setiap kegiatan-kegiatan yang menyangkut tugas kemasyarakatan dan pembangunan,
(c) mereka menyadari bahwa mitra adalah saling mengisi, memahami dan memecahkan masalah bersama-sama.
Sekalipun hubungan Pemerintah Desa-BPD dapat dikatakan berjalan dengan baik dan cukup harmonis bukan berarti berjalan tanpa hambatan. Faktor-faktor penghambat lainnya dalam hubungan Pemerinmtah Desa-BPD, meliputi : (1) Kurang luasnya wawasan yang dimiliki oleh sebagian anggota BPD maupun aparat desa, baik disebabkan rendahnya tingkat pendidikan maupun terbatasnya pengalaman yang dimiliki, (2) Pengaturan koordinasi kerja yang kurang tepat sehingga dapat menyulitkan salah satu pihak dalam pelaksanaannya, (3) Pihak Pemerintah Desa yang dirasakan kurang transparan dalam menyampaikan informasinya, (4) Anggota BPD yang kurang memahami seluk-beluk pemerintahan desa.
Ketidak harmonisan hubungan antara pemerintah desa dengan BPD karena terjadi hubungan dominasi.
Hubungan tersebut pada era sekarang didak sesuai dengan tuntutan demokrasi dan otonomi desa. Oleh karena itui hubungan tersebut harus diubah menjadi hubungan kemitraan yang dilaksanakannya dalam arti (a) saling mengisi, memahami dan memecahkan masalah bersama-sama, saling percaya, kerjasama dan saling menghargai.
(b) mereka saling terbuka terhadap kritik dengan memenuhi lima syarat, yaitu : (1) proporsional, (2) obyektif, (3) rasional, (4) jujur, dan (5) ada solusi.
Sebagai penutup dari pembahasan ini, meskipun Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 telah diganti dengan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang di dalamnya mengandung aturan tentang Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa yang merupakan pengganti daripada Badan Perwakilan Desa (BPD), kemitraan yang mempunyai ciri-ciri tersebut di atas tetap sangat diperlukan demi keberhasilan tujuan pembangunan desa.

Kesimpulan
Ada tiga model hubungan organisasional, yaitu: (a) hubungan dominasi artinya dalam melaksanakan hubungan tersebut pihak pertama menguasai pihak kedua, (b) hubungan subordinasi artinya dalam melaksanakan hubungan tersebut pihak kedua menguasai pihak pertama, atau pihak kedua dengan sengaja menempatkan diri tunduk pada kemauan pihak pertama, dan (c) hubungan kemitraan artinya pihak pertama dan kedua selevel dimana mereka bertumpu pada kepercayaan, kerjasama dan saling menghargai.
Hubungan kemitraan antara Pemerintah Desa dan BPD mempunyai ciri-ciri (a) saling mengisi, saling percaya, saling menghargai, kerjasama, memahami dan memecahkan masalah secara bersama-sama,
(b) mereka saling terbuka terhadap kritik dengan memenuhi lima syarat, yaitu : (1) proporsional, (2) obyektif, (3) rasional, (4) jujur, dan (5) ada solusi.
Meskipun Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah berlaku, yang di dalamnya mengandung aturan tentang Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa yang merupakan pengganti daripada Badan Perwakilan Desa (BPD), kemitraan yang mengutamakan saling mengisi, percaya, menghargai, kerjasama, memahami dan memecahkan masalah secara bersama-sama, saling terbuka terhadap kritik dengan memenuhi lima syarat, yaitu (1) proporsional,
(2) obyektif, (3) rasional, (4) jujur, dan (5) memberikan solusi tetap sangat diperlukan demi keberhasilan tujuan pembangunan desa.

Daftar Pustaka
Bryden, J, Shucksmith, M and Murphy, C. 1998. Evaluation and Monitoring of the Loggan Community Forestry Initiative, Inception report and final report, Scottish Office, Edinburh, in http://www.abdn.ac.uk/arkleton/npp/parte1. do
Chapman, P, Conway, E and Shucksmith,
M. 1996. Scoping Study on Rural Development Issues in Scotland,
Scottish Office Central Research Unit, Edinburgh,in http://www.abdn.ac.uk/arkleton/npp/parte1. do
Cooper, Phillip J. 1998. Public Administration for the Twenty-First Century, Harcourt Brace, College Publishers, New York.
Eisler, Rione & Montuori, Alfonso. 2001. “The Partnership Organization : A System Approach”, OD Practitioner, Vol. 33, No 2, 2001.
Peraturan Daerah Kabup[aten Mojokerto, Nomor 11 Tahun 2000, tentang Organisasi dan Tata Kerja Pemerintah Desa.
Rondinelli, Dennis A. 1983. Development Projects As Policy Experiment: An Adaptive Approach To Development Administration, Methuwn, London-New York.
—————-. 2002. “Public-Private Partnership,” dalam Kirkpatrick, Colin, Ron Clark & Charles Polidano. 2002. Handbook on Development Policy and Management, Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing Limited.
Smith. B.C. 1997. Decentralization, the Territorial Dimension of the State, George Allen & Unwin, Boston-Sydney.
Tim Balitbang Propinsi Jawa Timur, 2001, Isue-Isue Aktual tentang Pelaksanaan Otonomi Di Desa Menurut UU No. 22 Tahun 1999, Balitbang Prop. Jatim, Surabaya
Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tetang Pemerintahan Daerah. Sinar Grafika. Jakarta.
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tetang Pemerintahan Daerah. Citra Umbara., Bandung.





PERUBAHAN KELEMBAGAAN PEMERINTAHAN DESA DAN TANTANGANNNYA TERHADAP PENGEMBANGAN SUMBER DAYA APARATUR DESA

22 03 2008

PERUBAHAN KELEMBAGAAN PEMERINTAHAN DESA DAN TANTANGANNNYA TERHADAP PENGEMBANGAN SUMBER DAYA APARATUR DESA
Oleh: Drs. Abdul Hakim, M.Si Endah Setyowati, S. Sos., M.Si
ABSTRAK
Betapun kecilnya perubahan di tingkat kelembagaan pasti berdampak pada perubahan dalam tugas dan fungsi organisasi. Perubahan kelembagaan di tingkat desa dengan diberlakukannya undang-undang yang baru telah mengakibatkan munculnya mekanisme baru dalam pelaksanaan tata pemerintahan desa, dan juga adanya kewenangan-kewenangan baru. Dampaknya, tidak hanya positif bagi aparatur pelaksana dan masyarakat, tetapi juga memunculkan konflik dalam hubungan antar-lembaga di desa. Muncul persepai bahwa penerapan undang-undang baru tersebut kurang maksimal karena rendahnya kualitas aparatur pelaksananya di tingkat desa. Dengan kata lain, aparatur desa dan juga masyarakatnya “belum siap” untuk mengadopsi nilai-nilai baru yang diperkenalkan melalui undang-undang tersebut. Karena itu dibutuhkan pendidikan dan pelatihan yang cocok bagi aparatur di tingkat desa.
Pendahuluan
Penyusunan Undang-undang No. 32/2004 tentang pemberian kewenangan otonomi kepada Daerah Kabupaten dan Daerah Kota memberikan konsekuensi logis pada berbagai hal, antara lain pada prinsip-prinsip penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Susunan Pemerintahan Daerah dan Hak DPRD, Kepala Daerah, Pertanggung-jawaban Kepala Daerah, Kepegawaian, Keuangan Daerah, Pemerintahan Desa serta Pembinaan dan Pengawasan. Pemerintahan Desa merupakan salah satu aspek yang juga mendapatkan perhatian sekaligus mengalami perubahan dalam UU Pemerintahan Daerah No.
32/2004. Penyelenggaraan Pemerintahan desa merupakan subsistem dari sistem penyelenggaraaan pemerintahan, sehingga Desa memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya. Kepala Desa bertanggung jawab pada Badan Perwakilan desa dan menyampaikan laporan pelaksanaan tugas tersebut kepada Bupati. Desa dapat melakukan perbuatan hukum, baik hukum publik maupun hukum perdata, memiliki kekayaan, harta benda, dan bangunan serta dituntut dan menuntut di pengadilan. Oleh karena itu Kepala Desa dengan persetujuan Badan Perwakilan Desa mempunyai wewenang untuk melakukan perbuatan hukum dan mengadakan perjanjian yang saling menguntungkan.
Sebagai perwujudan demokrasi, di desa dibentuk badan Perwakilan Desa atau dengan sebutan lain yang sesuai dengan budaya yang berkembang di Desa yang bersangkutan. Adapun fungsinya adalah sebagai lembaga legislasi dan pengawasan dalam hal pelaksanaan Peraturan Desa, Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa, dan Keputusan Kepala Desa. Di Desa dapat dibentuk lembaga kemasyarakatan Desa lainnya sesuai dengan kebutuhan Desa. Lembaga ini dimaksudkan untuk menjadi mitra pemerintah Desa dalam rangka pemberdayaan masyarakat Desa. Sedangkan sumber pembiayaan Desa berasal dari pendapatan Desa, bantuan Pemerintah dan pemerintah Daerah, pendapatan lain-lain yang sah, sumbangan pihak ketiga dan pinjaman Desa.
Pengakuan keanekaragaman bentuk Desa sebagai kesatuan masyarakat hukum yang memiliki asal-usul dan adat istiadat yang sebelumnya diabaikan dalam UU No. 5 tahun 1979 Tentang Pemerintahan Desa memungkinkan masyarakat desa untuk lebih leluasa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat. Dengan demikian akan mewujudkan masyarakat Desa yang otonom atau mandiri, dalam artian tidak lagi memiliki ketergantungan, yang selalu meminta dari Pemerintah yang lebih di atasnya.
Permasalahan yang sering terjadi di lapangan yang berhubungan dengan Pemerintahan Desa, antara lain tentang Badan Perwakilan Desa dan keuangan Desa. Hal ini terjadi karena dalam penyelenggaraan Pemerintahan Desa terdapat sesuatu yang baru, seperti halnya kewenangan Desa yang lebih luas dibandingkan dengan sebelumnya (UU No.5/1979). Kenyataan ini terlihat dalam kewenangan untuk mengatur dan mengelola desanya lepas dari intervensi pihak Kecamatan, yang selama masa pemberlakuan UU No. 5/ 1979 tentang Pemerintahan Desa kedudukannya berada di bawah wilayah dan otoritas pihak Kecamatan, yang saat ini kedudukannya hanya sebagai institusi konsultatif dan koordinatif.
Selain itu keberadaaan Badan Perwakilan Desa selaku perwujudan lembaga legislatif di Desa juga relatif baru bagi masyarakat Desa yang terbiasa dengan musyawarah dalam lembaga adat maupun lembaga formal yang telah ada sebelumnya baik di masa kolonial maupun sebelum masa reformasi seperti halnya LKMD dan LMD. Formalisasi sebuah lembaga legislasi Desa merupakan hal baru bagi masyarakat Desa karena konsekuensi yang ditanggung adalah keterbatasan sumber daya manusia yang ada di Desa dalam memahami proses dan mekanisme sebuah konsep legislasi. Di sisi lain masyarakat memandang bahwa keberadaan BPD hanyalah sebagai penambah masalah desa. Kerinduan akan suasana yang lebih kekeluargaan dengan musyawarah dan mufakat menyebabkan sebagian masyarakat menginginkan untuk mengembalikan Desa pada posisi semula ketika masa pemerintahan kolonial, dimana hak asal-usul dan adat istiadat sangat diakui, kewenangan untuk mengatur sendiri dengan bekerjasama dengan lembaga adatnya dibiarkan berjalan secara mandiri.
Di samping itu keberadaan BPD seharusnya semakin memperketat dan membuat Pemerintah Desa semakin terpacu untuk melakukan penyelenggaraan pemerintahan Desa serta pembangunan di desanya. Selain penyimpangan yang dilakukan oleh Pemerintah Desa, berbagai permasalahan lain juga muncul, antara lain berkenaan dengan tata cara atau mekanisme pertanggung jawaban kepala desa terhadap BPD, pembuatan peraturan-peraturan desa oleh BPD, pencarian sumber-sumber pendapatan desa dan lain-lainnya yang merupakan konsekuensi logis dari pelaksanaan UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Lebih lanjut terdapat permasalahan tentang sumber-sumber pembiayaan pembangunan di Desa, dimana Desa memiliki kewenangan dalam mencari dan mengupayakan pendapatan asli desanya, yang telah di atur dalam UU No. 32/ 2004 pada bab XI, tentang Desa. Terbatasnya subsidi pembangunan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat menuntut Pemerintah Desa untuk lebih kreatif dan inovatif dalam membiayai dan mengelola praktek penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan Desanya. Kemandirian yang diharapkan dalam segala aspek penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan Desa, khususnya masalah sumber-sumber keuangan Desa terutama Pendapatan Asli Desa menjadi sebuah mimpi dan seringkali dipertanyakan karena dalam prakteknya tidak semudah teori yang telah dituangkan dalam UU tentang otonomi daerah tersebut. Pendapatan Asli Desa merupakan salah satu sumber yang akan membantu lancarnya pembangunan dan penyelenggaraan Pemerintahan di Desa. Pendapatan Asli Desa merupakan salah satu tuampuan untuk dapat menyelenggarakan pembangunan secara berkesinambungan. Oleh karena itu membutuhkan upaya ekstra keras untuk mendapatkan sumber-sumber pendapatan asli desa.
Pada dasarnya pengaturan tentang Desa bertujuan unntuk menjadikan Desa lebih mandiri, tanpa harus selalu bergantung pada pemerintahan di atasnya. Dengan demikian, diharapkan Desa mampu memenuhi kebutuhan sesuai dengan yang diinginkan, tuntutannya lebih terakomodir dan kesejahteraan masyarakat desa terwujud.
Ada beberapa faktor yang berpengaruh untuk mencapai kondisi tersebut di atas, antara lain bentuk desa, kondisi budaya dan sosial, aturan-aturan di dalamnya, serta keterbatasan SDM yang secara kualitas sangat beragam. Asal-usul desa merupakan roh yang akan membawa kemana arah penyelenggaraan pemerintahan Desa akan dilakukan. Selain itu Berbagai asumsi dan hipotesa dijadikan alasan sebagai penyebab penyimpangan tersebut seperti halnya keterbatasan sumber daya manusia secara kualitas, disertai dengan kondisi kultur dan sosial masyarakat pedesaaan Indonesia yang sangat beragam. Permasalahan dan penyimpangan yang terjadi di seputar masalah Desa meskipun telah di atur sedemikian rupa melalui sebuah undang-undang yang baru nampaknya belum cukup mampu untuk menyelesaikan permasalahan tersebut. Polemik seputar masalah Desa telah memunculkan pemikiran untuk kembali melihat konsepsi dasar tentang Desa di masa lalu sebagai perbandingan untuk perbaikan di masa sekarang dan masa yang akan datang, serta menyiapkan sumberdaya aparatur desa agar memapu mengelola potensi desa.
Pemerintahan Desa
Desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan
mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul
dan adat-istiadat setempat yang diakui dalam sistem pemerintahan nasional dan
berada di daerah Kabupaten (Wijaya, 2002:65). Rumusan defenisi Desa secara
lengkap terdapat dalam UU No.22/1999 adalah sebagai berikut:
“Desa atau yang disebut dengan nama lain sebagai satu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai susunan asli berdasarkan hak asal-usul yang bersifat istimewa sebagaimana yang dimaksud dalam penjelasan pasal 18 UUD 1945. Landasan pemikiran dalam pengaturan Pemerintahan Desa adalah keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi dan pemberdayaan masyarakat” (UU Otonomi Daerah, 1999:47).
Dengan adanya pengaturan desa dalam bab XI tersebut diharapkan Pemerintah Desa bersama masyarakat secara bersama-sama menciptakan kemandirian desa. Kemandirian tersebut dapat dilihat dari kewenangan yang diberikan yang tertuang dalam pasal 206, yang menyebutkan bahwa desa merupakan kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat.
Kewenangan Desa mencakup: keberadaan lembaga perwakilan desa atau badan Perwakilan Desa (BPD) sebagai bentuk miniatur DPRD di tingkat Kota maupun Kabupaten. Kewenangan ini berdampak pada mekanisme penyelenggaraan pemerintah desa yang selama ini tidak memiliki “ lawan “ atau yang mengontrol jalannya Pemerintah Desa. Selain itu keberadaan lembaga ini akan membawa perubahan suasana dalam proses Pemerintahan di desa. Keberadaan BPD secera otomatis akan mempengaruhi kinerja dari Pemerintahan Desa, begitu pula kewenangan yang dimiliki oleh Pemerintahan Desa dalam hal ini kepala Desa juga akan berbeda dari sebelumnya. Namun yang tidak kalah pentingnya adalah masalah keuangan Desa ( pasal 212) yang mengatur tentang sumber pendapatan desa, yaitu berdasarkan pendapatan asli desa (hasil usaha desa, hasil kekayaan desa, hasil swadaya dan partisipasi, hasil gotong royong, dan lain-lain pendapatan asli desa yang sah), kemudian bantuan dari Pemerintah Kabupaten berupa bagian yang diperoleh dari pajak dan retribusi serta bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh Pemerintah Kabupaten, selain itu bantuan dari Pemerintah dan Pemerintah Propinsi, sumbangan pihak ketiga dan pinjaman desa. Beberapa hal yang dimuat dalam keuangan desa ini merupakan hal yang baru bagi Pemerintah Desa karena selama ini mereka belum terbiasa untuk berkreasi mencari pendapatan asli desa.
Untuk mengetahui, sekaligus membandingkan konsep Pemerintahan Desa yang terbaik dan sesuai untuk masyarakat desa di Indonesia maka perlu mempelajari perkembangan pemerintaan Desa sejak awal. Di bawah ini merupakan uraikan perkembangan pemerintahan desa di Indonesia sejak masa kolonial hingga saat ini.
Pemerintahan Desa Masa Kolonial
Ketika masa pemerintahan kolonial atau biasa disebut dengan Pemerintahan Hindia Belanda, Desa atau Pemerintahan Desa diatur dalam pasal 118 jo Pasal 121 I. S. yaitu Undang-Undang Dasar Hindia Belanda. Dalam pasal ini dijelaskan bahwa penduduk negeri/asli dibiarkan di bawah langsung dari kepala-kepalanya sendiri (pimpinan).
Kemudian pengaturan lebih lanjut tertuang dalam IGOB (Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten) LN 1938 No. 490 yang berlaku sejak 1 Januari 1939 LN 1938 No. 681. Nama dan jenis dari persekutuan masyarakat asli ini adalah Persekutuan Bumi Putera. Persekutuan masyarakat asli di jawa disebut DESA, di bekas Karesidenan Palembang disebut MARGA, NEGERI di Minangkabau sedangkan di bekas Karesidenan Bangka Belitung disebut HAMINTE (Wijaya, 2002:23).
Pada masa pemerintahan kolonial ini, asal-usul desa diperhatikan dan diakui sedemikian rupa sehingga tidak mengenal adanya penyeragaman istilah beserta komponen-komponen yang meliputinya. Desa/Marga ini berasal dari serikat dusun baik atas dasar susunan masyarakat geologis maupun teritorial. Desa/Marga adalah masyarakat hukum adat berfungsi sebagai kesatuan wilayah Pemerintah terdepan dalam rangka Pemerintahan Hindia Belanda dan merupakan Badan Hukum Indonesia (IGOB STB 1938 No. 490 jo 681 dalam Wijaya, 2002: 25). Sedangkan bentuk dan susunan pemerintahannya ditentukan berdasarkan hukum adat masing-masing daerah. Adapun dasar hukumnya adalah Indische Staasgeling dan IGOB Stb.1938 No. 490 Jo. 681
Adapun tugas, kewenangan, serta lingkup pemerintahan meliputi bidang perundangan, pelaksanaan, keadilan dan kepolisian. Dengan demikian Desa/Marga pada saat itu memiliki otoritas penuh dalam mengelola dan mengatur wilayahnya sendiri termasuk ketertiban dan keamanan berupa kepolisian. Selain itu masing-masing wilayah tersebut memiliki pengaturan hak ulayat atau hak wilayah. Hak ini adalah hak mengatur kekuasaan atas tanah dan perairan di atasnya, termasuk ruang lingkup kekuasaan dari desa/marga tersebut. Adapun materinya adalah sebagai berikut:
a. Masyarakat hukum yang bersangkutan dan anggota-anggotanya bebas mengerjakan tanah-tanah yang masih belum dibuka membentuk dusun, mengumpulkan kayu, dan hasil-hasil hutan lainnya.
b. Orang luar bukan anggota masyarakat yang bersangkutan hanya boleh mengerjakan tanah seizin masyarakat hukum yang bersangkutan (izin kepala desa/marga).
c. Bukan anggota masyarakat yang bersangkutan, kadang-kadang juga anggota masyarakat hukum, harus membayar untuk penggarapan tanah dalam marga semacam retribusi sewa bumi, sewa tanah, sewa sungai, dsb.
d. Pemerintahan Desa/Marga sedikit banyak ikut campur tangan dalam cara penggarapan tanah tersebut sebagai pelaksanaan fungsi pengawasannya.
e. Pemerintah Desa/Marga bertanggung jawab atas segala kejadian-kejadian dalam wilayah termasuk lingkungan kekuasaannya.
f. Pemerintahan Desa/Marga menjaga agar tanahnya tidak terlepas dari lingkungan kekuasannya untuk seterusnya (Wijaya, 2002: 25-29).

Sedangkan Badan Perwakilan Desa pada masa itu dinamakan Dewan Desa/Marga. Pemerintah Desa/Marga didampingi oleh Dewan Desa/Marga yang berfungsi sebagai lembaga pembuat peraturan-peraturan dalam rangka kewenangan menurut hukum adat. Dengan demikian sejak masa pemerintahan kolonial, bangsa Indonesia telah mengenal lembaga pembuat peraturan-peraturan di tingkat desa, dimana tugas dan fungsinya secara tidak langsung telah ditumpulkan ketika pemerintahan masa orde baru melalui UU No. 5/1979.
Untuk sumber keuangan atau sumber pendapatan Desa/Marga diperoleh antara lain dari pajak Desa/Marga, sewa lebak lebung, sewa bumi, ijin mendirikan rumah/bangunan, hasil kerikil/pasir, sewa los kalangan, hasil hutan/bea kayu, pelayanan pernikahan, pas membawa hewan kaki empat besar, dan lain-lain. Sumber pendapatan Desa/marga ini dapat dikatakan sebagai pendapatan asli desa/marga, karena tidak didapatkan usur pinjaman ataupun bantuan dari pihak lain. Dengan demikian Desa pada waktu itu telah mandiri dengan sendirinya tanpa ketergantungan dari pemerintahan di atasnya.
Pemerintahan Desa Awal Kemerdekaan
Ketika awal kemerdekaan Pemerintahan Desa/Marga diatur dalam UUD
1945, Pasal 18 pejelasan II yang berbunyi sebagai berikut:
“Dalam teritorial Negara Indonesia terdapat kurang lebih 250 “Zelfbesturendelandschappen” dan “Volksgemeenschappen” seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut” (Wijaya, 2002: 5).
Kemudian pengaturan lebih lanjut dituangkan dalam UU No. 19 tahun 1965 tentang Pembentukan Desa Praja atau daerah otonom adat yang setingkat di seluruh Indonesia. Undang-undang ini tidak sesuai dengan isi dan jiwa dari pasal 18 penjelasan II dalam UUD 1945, karena dalam UU No. 19/1965 ini mulai muncul keinginan untuk menyeragamkan istilah Desa. Namun dalam perkembangannnya peraturan ini tidak sempat dilaksanakan karena sesuatu alasan pada waktu itu.
Pemerintahan Desa Masa Orde Baru
Selanjutnya Pemerintah Orde Baru mengatur Pemerintahan Desa/Marga melalui UU No. 5/1979 tentang Pemerintahan Desa. Undang-undang ini bertujuan untuk menyeragamkan nama, bentuk, susunan dan kedudukan Pemerintahan Desa. Undang-undang ini mengatur Desa dari segi pemerintahannya yang berbeda dengan Pemerintahan Desa/Marga pada awal masa kolonial yang mengatur pemerintahan serta adat-istiadat. Dengan demikian, Pemerintahan Desa berdasarkan undang-undang ini tidak memiliki hak pengaturan di bidang hak ulayat atau hak wilayah.
Istilah Desa dimaknai sebagai suatu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi. Pemerintahan terendah langsung di bawah Camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam ikatan NKRI. Desa dibentuk dengan memperhatikan syarat-syarat luas wilayah, jumlah penduduk dan syarat-syarat lainnya. Terkait dengan kedudukannya sebagai pemerintahan terendah di bawah kekuasaan pemerintahan kecamatan, maka keberlangsungan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan berdasarkan persetujuan dari pihak Kecamatan. Dengan demikian masyarakat dan Pemeritnahan Desa tidak memiliki kewenangan yang leluasa dalam mengatur dan mengelola wilayahnya sendiri. Ketergantungan dalam bidang pemerintahan, administrasi dan pembangunaan sangat dirasakan ketika UU No. 5/1979 ini dilaksanakan
Adapun tugas, kewenangan, dan ruang lingkup pemerintahan adalah menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dan merupakan penyelenggara dan penanggung jawab utama di bidang pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan dalam rangka penyelenggaraan Pemerintahan Desa, Urusan Pemerintahan Desa termasuk pembinaan ketentraman dan ketertiban sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan menumbuhkan serta mengembangkan jiwa gotong royong sebagai sendi utama pelaksanaan Pemerintahan Desa (UU No.5/1979 dalam Wijaya, 2002: 26)
Sedangkan istilah Badan Perwakilan Desa terwakili dalam Lembaga Masyarakat Desa (LMD) yang merupakan lembaga permusyawaratan yang keanggotaannya terdiri atas Kepala-kepala Dusun, pimpinan lembaga-lembaga kemasyarakatan dan pemuka masyarakat di Desa yg bersangkutan. Tugas dan fungsinya tidak seluas yang dimiliki oleh lembaga BPD yang diatur dalam UU No. 22/1999. Selain itu keanggotaannya juga berpengaruh terhadap efektivitas dan kelancaran penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan Desa. Hampir setiap tindakan penyimpangan yang dilakukan oleh Kepala Desa tidak dapat dikontrol dan diambil tindakan oleh Lembaga Musyawarah Desa ini, karena yang menjadi ketua atau pimpinan dari LMD ini adalah Kepala Desa sendiri. Dengan demikian pengawasan dari praktek penyelenggaraan dan pembangangunan Desa sangat minim, sehingga memungkinkan Kepala Desa untuk bertindak sewenang-wenang dengan memperkaya diri sendiri atau melakukan penyimpangan lainnya, karena tidak efektifnya lembaga pengontrol.
Kemudian untuk sumber pendapatan Desa diperoleh dari:
a. Pendapatan Asli Desa, yang terdiri dari: hasil tanah kas desa; hasil dari swadaya dan partisipasi masyarakat; hasil dari gotong-royong masyarakat; dan lain-lain dari hasil usaha desa.
b. Pendapatan yg berasal dari pemberian Pemerintah dan Pemda, terdiri dari: sumbangan dan bantuan Pemerintah; sumbangan dan bantuan Pemda; sebagain pajak dan retribusi Daerah, yang diberikan kepada Desa.
c. Lain-lain pendapatan yang sah.

Dari beberapa sumber pendapatan Desa tersebut, sumber yang paling besar berasal dari bantuan Pemerintah dan bantuan Pemerintah Daerah, maka, secara otomatis Pemerintah Desa mulai menggantungkan pembiayaan penyelengaraan pemerintahan dan pembangunannya melalui dana bantuan dari Pemerintah tersebut. Keberadaan sumber-sumber pendapatan desa ini merupakan awal ketergantungan dari segi pembiayaan, karena sumber-sumber pendapatan asli desa sangat tidak memadai hasilnya, sedangkan sumber-sumber laiinya telah dikenai pajak dan retribusi oleh Pemeritnah yang lebih atas, sedangkan desa hanya menikmati hasil pembagian dari pajak dan retribusi tersebut. Hasilnyapun tidak seberapa besar apabila dibandingkan dengan bantuan yang rutin yang diberikan oleh Pemerintah.
Pemerintahan Desa Masa Reformasi (1999-sekarang)
Pada masa reformasi Pemerintahan Desa diatur dalam UU No. 22/1999 yang diperbarui menjadi 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya pada Bab XI pasal 200 s/d 216. Undang-undang ini berusaha mengembalikan konsep, dan bentuk Desa seperti asal-usulnya yang tidak diakui dalam undang-undang sebelumnya yaitu UU No. 5/1979. Menurut undang-undang ini, Desa atau disebut dengan nama lain, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memilik kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat yg diakui dalam sistem pemerintahan nasional dan berada di Daerah Kabupaten. Desa dapat dibentuk, dihapus, dan/atau digabung dengan memperhatikan asal-usulnya atas prakarsa masyarakt dengan persetujuan Pemerintah Kabupaten dan DPRD.
Pada bagian pertama bab XI tentang Desa, UU No. 32/2004 memuat tentang pembentukan, penghapusan dan/atau penggabungan desa. Desa dapat dibentuk, dihapus, dan/atau digabung dengan memperhatikan asal-usulnya atas prakarsa masyarakat desa dengan persetujuan pemerintah Kabupaten dan DPRD. Adapun yang dimaksud dengan istilah desa dalam hal ini disesuaikan dengan kondisi sosial, budaya masyarakat setempat seperti Nagari, Kampung, Huta, Bori dan Marga. Sedangkan yang dimaksud dengan asal-usul adalah sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 18 UUD 1945 beserta penjelasannya. Dalam pembentukan, penghapusan dan/atau penggabungan Desa tersebut ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Sebagai pertimbangan dalam pembentukan, penghapusan dan/atau penggabungan Desa hendaknya memperhatikan luas wilayah, jumlah penduduk, sosial budaya, potensi Desa dan lain-lain.
Sesuai dengan definisi Desa yang memperhatikan asal-usul desa maka Pemerintahan Desa memiliki kewenangan dalam pengaturan hak ulayat atau hak wilayah. Adapun pengaturannya adalah Pemerintah Kabupaten dan/atau pihak ketiga yg merencanakan pembangunan bagian wilayah Desa menjadi wilayah pemukiman industri dan jasa wajib mengikutsertakan Pemerintah Desa dan badan Perwakilan Desa dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasannya. Secara substantif undang-undang ini menyiratkan adanya upaya pemberdayaan aparatur Pemerintah Desa dan juga masyarakat desa.
Pemerintahan Desa atau dalam bentuk nama lain seperti halnya Pemerintahan Marga, keberadaannya adalah berhadapan langsung dengan masyarakat, sebagai ujung tombak pemerintahan yang terdepan. Pelaksaaan otonomisasi desa yang bercirikan pelayanan yang baik adalah dapat memberikan kepuasan bagi masyarakat yang memerlukan karena cepat, mudah, tepat dan dengan biaya yang terjangkau, oleh karena itu pelaksanaan di lapangan harus didukung oleh faktor-faktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan tentang Desa tersebut.
Posisi Pemerintahan Desa yang paling dekat dengan masyarakat adalah Pemerintah Desa selaku pembina, pengayom, dan pelayanan masyarakat sangat berperan dalam mendorong masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembangunan Desa. Penyelenggaraaan Pemerintahan Desa merupakan sub sistem dalam penyelenggaraan sistem Pemerintahan Nasional, sehingga Desa memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya. Adapun landasan pemikiran dalam pengaturan mengenai pemerintahan Desa adalah keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli dan pemberdayaan masyarakat.
Di sisi lain, dalam pelaksanaan kebijakan tentang Desa ini perlu diperhatikan berbagai permasalahan seperti halnya
a. sumber Pendapatan Asli Desa (keuangan desa);
b. penduduk, keahlian dan ketrampilan yang tidak seimbang (sumber daya manusia desa yang masih rendah) yang berakibat terhadap lembaga-lembaga Desa lainnya selain Pemerintahan Desa seperti halnya Badan Perwakilan Desa (BPD), lembaga musyawarah Desa dan beberapa lembaga adat lainnya;
c. potensi desa seperti halnya potensi pertambangan, potensi perikanan, wisata,

industi kerajinan, hutan larangan atau suaka alam, hutan lindung, hutan
industri, perkebunan, hutan produksi, hutan konservasi, dan hutan tujuan
khusus (Wijaya, 2003:73).
Beberapa permasalahan di atas perlu kiranya untuk dicermati dalam pelaksanaan di lapangan, karena seringkali ketiga hal tersebut merupakan batu sandungan dalam pelaksanaan otonomisasi desa, sehingga tujuan yang ingin dicapai hanya berjalan di tempat.
Pada bagian kedua memuat tentang Pemerintahan Desa. Dalam pasal-pasal bagian kedua ini menerangkan bahwa Pemerintah Desa terdiri dari Kepala Desa atau yang disebut dengan nama lain dan perangkat desa. Istilah Kepala Desa juga dapat disesuaikan dengan kondisi sosial budaya setempat. Sedangkan Kepala Desa langsung dipilih oleh penduduk Desa dari calon yang memenuhi syarat. Kemudian Calon Kepala Desa yang terpilih dengan mendapatkan dukungan suara terbanyak, ditetapkan oleh Badan Perwakilan Desa dan disahkan oleh Bupati. Untuk masa jabatan kepala Desa paling lama sepuluh tahun atau dua kali masa jabatan terhitung sejak tanggal ditetapkan. Daerah Kabupaten dapat menetapkan masa jabatan Kepala Desa sesuai dengan sosial budaya setempat.
Adapun tugas dan kewajiban Kepala Desa adalah memimpin penyelenggaraan Pemerintah Desa; membina kehidupan masyarakat Desa; membina perekonomian Desa; memelihara ketentraman dan ketertiban masyarakat; mendamaikan perselisihan masyarakat di Desa; dan mewakili desanya di dalam dan di luar pengadilan dan dapat menunjuk kuasa hukumnya. Pelaksanaan tugas dan kewajiban Kepala Desa khusus untuk mendamaikan perselisihan di masyarakat, Kepala Desa dapat dibantu oleh Lembaga Adat Desa. Segala perselisihan yang telah didamaikan oleh Kepala Desa bersifat mengikat pihak-pihak yang berselisih. Dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya seorang Kepala Desa bertanggung jawab kepada rakyat melalui Badan Perwakilan Desa serta menyampaikan laporan mengenai pelaksanaan tugasnya kepada Bupati, namun meskipun demikian laporan tersebut harus ditembuskan terlebih dahulu kepada Camat.
Dari pelaksanaan tugas serta pertanggungjawaban Kepala Desa inilah sering muncul permasalahan di lapangan, hal ini dikarenakan Kepala Desa memiliki wewenang yang semula belum ada dan sekarang relatif besar. Selain itu seorang Kepala Desa tidak lagi “bertuan” kepada Camat, sehingga sangat mudah bagi seorang Kepala Desa untuk tidak menghiraukan keberadaan Camat selaku koordinator administrasi di wilayah Kecamatan. Selain itu, konsep pertanggung jawaban Kepala Desa terhadap BPD sangatlah baru bagi seorang kepala Desa, sehingga seringkali dijumpai bukannya mekanisme pertanggung jawaban yang terjadi melainkan proses saling menjatuhkan antara dua lembaga yaitu BPD dan Kepala Desa. Keberadaan BPD yang juga baru dan didukung dengan sumber daya manusia yang “cukup” mendorong demokratisasi sekaligus ajang euphori bagi sebagian masyarakat yang selama ini merasa kurang puas dengan keberadaan Pemerintah Desa. Oleh karena itu sangat menarik untuk mendapatkan gambaran tentang pelaksanaan tugas dan pertanggungjawaban Kepala Desa ini sekaligus mengevaluasi dampaknya terhadap penyelenggaraan pemerintahan desa yang baik. Dalam kepemimpinannya Kepala Desa berhenti apabila meninggal dunia; mengajukan berhenti atas permintaan sendiri, tidak lagi memenuhi syarat dan/atau melanggar sumpah/janji; berakhir masa jabatannya dan telah dilantik Kepala Desa yang baru. Kepala Desa yang telah berakhir masa jabatannya tetap melaksanakan tugasnya sebagai Kepala Desa sampai dengan dilantiknya Kepala Desa yang baru. Sedangkan pemberhentian Kepala Desa dilakukan oleh Bupati atas usul Badan Perwakilan Desa.
Selain itu pada bagian kedua undang-undang ini juga memuat tentang Kewenangan yang dimiliki oleh desa yaitu, kewenangan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul desa; kemudian kewenangan yang oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku belum dilaksanakan oleh daerah dan pemerintah; dan tugas pembantuan (midebewind) dari Pemerintah, Pemerintah propinsi, dan/atau Pemerintah Kabupaten. Tugas pembantuan seperti yang telah disebutkan tadi haruslah disertai dengan pembiayaan, sarana, dan prasarana, serta sumber daya manusia. Apabila ketentuan ini tidak dimiliki maka Pemerintah Desa berhak menolak pelaksanaan tugas pembantuan ini.
Pada bagian ketiga dari bab ini (XI) memuat tentang Badan Perwakilan Desa yang disebut dengan nama lain untuk kemudian disesuaikan dengan kondisi sosial budaya masyarakat, berfungsi mengayomi adat istiadat, membuat Peraturan Desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat, serta melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan desa. Pembentukan Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa dilakukan oleh masyarakat.
Adapun fungsi pengawasan Badan Perwakilan Desa meliputi pengawasan terhadap pelaksanaan Peraturan Desa, Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa, dan keputusan Kepala Desa. Sedangkan keanggotaan Badan Perwakilan Desa tersebut dipilih oleh penduduk desa yang memenuhi persyaratan. Pimpinan Badan Perwakilan Desa dipilih dari dan oleh anggota. Kemudian BPD bersama dengan Kepala Desa menetapkan Peraturan Desa. Peraturan Desa yang telah dibuat bersama tersebut tidak memerlukan pengesahan Bupati, tetapi wajib disampaikan kepadanya selambat-lambatnya dua minggu setelah ditetapkan dengan tembusan kepada Camat.
Pada bagian keempat memuat tentang lembaga lain. Setiap desa dapat membentuk lembaga lainnya sesuai dengan kebutuhan desa dan ditetapkan dengan Peraturan Desa. Kemudian pada bagian kelima memuat tentang keuangan desa. Adapun sumber pendapatan desa dapat berasal dari :
a. Pendapatan Asli Desa: -hasil usaha desa; -hasil kekayaan desa; -hasil dar swadaya dan partisipasi; -hasil gotong-royong; -lain-lain pendapatan asli desa yg sah.
b. Bantuan dari Pemerintah Kabupaten: -bagian dari perolehan pajak dan retribusi daerah; -bagian dari dana perimbangan keuangan daerah pusat dan daerah yang

diterima Pemerintah kabupaten.
c. Bantuan dar Pemerintah dan Pemerintah Propinsi;
d. Sumbangan dar pihak ketiga; dan
e. Pinjaman Desa.

Sumber pendapatan desa tersebut, yang telah dimiliki dan dikelola oleh Desa tidak dibenarkan diambil alih oleh Pemerintah atau Pemerintah Daerah. Pemberdayaan Desa dalam meningkatkan pendapatan desa dilakukan antara lain dengan mendirikan Badan Usaha Milik Desa, kerjasama dengan pihak ketiga, dan kewenangan melakukan pinjaman. Sedangkan sumber pendapatan daerah yang berada di Desa, baik pajak mapun retribusi yang sudah dipungut oleh Daerah Kabupaten tidak dibenarkan adanya pungutan tambahan oleh Pemerintah Desa. Pendapatan Daerah dari sumber tersebut harus diberikan kepada Desa yang bersangkutan dengan pembagian secara proporsional dan adil. Ketentuan ini dimaksudkan untuk menghilangkan beban biaya ekonomi tinggi dan dampak lainnya.
Selanjutnya sumber pendapatan Desa tersebut dikelola melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa. Kegiatan pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa ditetapkan setiap tahun, dengan meliputi penyusunan anggaran, pelaksanaan tata usaha keuangan, dan perubahan serta penghitungan anggaran. Kepala Desa bersama Badan Perwakilan Desa menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa setiap tahun dengan Peraturan Desa. Adapun pedoman untuk menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa tersebut ditetapkan oleh Bupati, sedangkan tata cara dan pungutan objek pendapatan dan belanja Desa ditetapkan bersama antara kepala Desa dan Badan Perwakilan Desa. Selanjutnya keuangan Desa selain didapat dari sumber-sumber yang telah disebutkan di atas, juga dapat memiliki badan usaha sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Pada bagian keenam, yaitu bagian terakhir dalam bab XI memuat tentang Kerjasama Antar Desa. Beberapa Desa dapat mengadakan kerjasama untuk kepentingan Desa yang diatur dengan keputusan bersama dan diberitahukan kepada Camat. Kerjasama antar desa yang didalamnya memberi beban kepada masyarakat harus mendapatkan persetujuan dari Badan Perwakilan Desa. Untuk lebih memudahkan proses dan kerja antar desa dalam melakukan kerjasama maka dapat dibentuk badan kerjasama Desa. Selanjutnya Pemerintah Kabupaten dan/atau pihak ketiga yang merencanakan pembangunan bagian wilayah Desa menjadi wilayah pemukiman, industri, dan jasa wajib mengikutsertakan pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa dalam perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasannya.
Langkah selanjutnya dalam hal pengaturan tentang Desa ditetapkan dalam peraturan Daerah kabupaten masing-masing sesuai dengan pedoman umum yang ditetapkan oleh Pemerintah berdasarkan UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah. Peraturan Daerah yang dimaksud, tidak boleh bertentangan dengan asal-usul yaitu asal-usul terbentuknya desa yang bersangkutan. Dengan demikian sangat jelas bahwa undang-undang ini memberikan dasar menuju self governing community yaitu suatu komunitas yang mengatur dirinya sendiri. Dengan pemahaman bahwa Desa memiliki kewenangan mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya sesuai kondisi dan sosial budaya setempat, maka posisi Desa yang memiliki otonomi asli sangat strategis sehingga memerlukan perhatian seimbang terhadap penyelenggaraan otonomi daerah, karena dengan otonomi desa yang kuat akan mempengaruhi secara signifikan perwujudan otonomi daerah.
Selanjutnya dalam undang-undang ini ditegaskan bahwa landasan pemikiran pengaturan Pemerintahan Desa adalah (penjelasan PP No.76/2001 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa):
1. Keanekaragaman Keanekaragaman memiliki makna bahwa istilah Desa dapat disesuaikan dengan asal-usul dan kondisi sosial budaya masyarakat setempat, seperti Nagari, Negri, Kampung, Pekon, Lembang, Pamusungan, Huta, Bori atau Marga. Hal ini berarti pola penyelenggaraan Pemerintahan Desa akan menghormati sistem nilai yang berlaku dalam adat istiadat dan budaya
masyarakat setempat, namun harus tetap mengindahkan sistem nilai bersama dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.
2 Partisipasi Partisipasi memiliki makna bahwa penyelenggaraaan Pemerintahan Desa harus mampu mewujudkan peran aktif masyarakat agar masyarakat merasa memiliki dan turut bertanggung jawab terhadap perkembangan kehidupan bersama sebagai sesama warga Desa.
3 Otonomi Asli Otonomi Asli memiliki makna bahwa kewenangan Pemerintahan Desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat didasarkan pada hak asal-usul dan nilai-nilai sosial budaya yang ada pada masyarakat setempat, namun hrus diselenggarakan dalam perspektif administrasi pemerintahan modern.
4 Demokratisasi Demokratisasi memiliki makna bahwa penyelenggaraan Pemerintahan Desa harus mengakomodasi aspirasi masyarakat yang diartikulasi dan diagregasi melalui Badan Perwakilan Desa dan Lembaga kemasyarakatan sebagai mitra Pemerintah Desa.
5 Pemberdayaan Masyarakat Pemberdayaan Masyarakat memiliki makna bahwa penyelenggaraan Pemerintahan Desa diabdikan untuk meningkatkan taraf hidup dan kesejahteraan masyarakat melalui penetapan kebijakan, program dan kegiatan yang sesuai dengan esensi masalah dan prioritas kebutuhan masyarakat.

Jika dibandingkan dengan Pemerintahan Desa/Marga pada masa kolonial, mengisyaratkan adanya ruang lingkup kewenangan dalam arti luas, meliputi kewenangan di bidang perundangan, kewenangan di bidang pemerintahan/pelaksanaan, kewenangan di bidang peradilan dan kewenangan di bidang kepolisian. Namun, kewenangan tersebut tidak dimungkinkan lagi mengingat situasi dan kondisi, sehingga hanya memiliki kewenangan Pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat sekaligus sebagai pembina adat istiadat setempat.
Sebelum pemberlakuan UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah yang memuat tentang Desa, asal-usul dan adat istiadat Desa telah tercerabut dari asalnya, karena UU No. 5/1979 tentang Pemerintahan Desa telah menyeragamkan bentuk, kedudukan dan susunannya. Apabila dirunut dari sejarah Pemerintahan Desa di Indonesia, pengakuan keanekaragaman berdasarkan adat-istiadat dan asal-usul Desa merupakan sebuah keinginan untuk mengembalikan karakteristik Pemerintahan Desa asli yang telah ada sebelumnya.
SDM Sebagai Aset Desa
Seiring dengan perubahan kelembagaan di desa maka mau tak mau mendorong SDM ( aparat ) desa untuk bekerja sesuai dengan target yang hendak di capai. Untuk itu aparat desa harus dapat bekerja secara maksimal. SDM tidak lagi dipandang sebagai salah satu faktor produksi sebagai mana pandapat manajemen kuno, yang memperlakukan manusia seperti halnya mesin. Tetapi sekarang ini aparat desa betul-betul sebagai Human Capital yang sangat berperan sesuai dengan pandangan manajemen moderen. Perbedaan pandangan ini membawa indikasi pada perlakuan atas SDM. Dalam pandangan yang pertama SDM dikelola sejajar dengan manajemen produksi, keuangan dan pemasaran yang tentunya tidak sesuai dengan harkat dan martabat manusia. Karena manusia bukan sekedar sumber melainkan pelaksana yang menjalankan lembaga atau sebagai motor pengarah organisasi.
Seperti halnya aparatur pemerintah yang lainnya, sekarang ini aparat desa tidak hanya melayani masyarakat tetapi harus mempunyai inovasi untuk mengembangkan desa sesuai dengan tuntutan perubahan kelembagaan agar desa mampu bersaing dengan desa lainnya. Peran aparatur pemerintah tidak hanya sebagai fasilitator dan service provider melainkan sebagai dinamisator dan enterpreneur ( Hadi T dan Purnama L,1996 ). Dengan kata lain aparat desa harus mampu dan jeli dalam menghadapi dan memanfaatkan berbagai tantangan dan peluang sebagai konsekuensi perubahan kelembagaan desa. Menghadapi kondisi yang diinginkan maka profesionalisme sumber daya aparatur pemerintah desa sudah merupakan keharusan yang tidak bisa ditunda lagi.
Kebutuhan akan sumberdaya aparatur yang tangguh menghadapi perubahan kelembagaan desa bukan hanya didorong oleh faktor intern tapi juga faktor ekstern. Faktor intern, karena saat ini aparat desa harus mempunyai keterampilan dan pengetahun tertentu seperti membuat peraturan-peraturan desa bersama BPD, mengelola keuangan desa, dll. Tuntutan masyarakat desa akan adanya pelayanan yang memuaskan merupakan hal yang harus segera direspon oleh Pemerintah Desa.
Berdasarkan kerangka dasar teori maka dapat dibuat suatu pemetaan tentang pemerintahan desa sebagaimana yang disajikan dalam tabel di bawah ini.
Tabel 1 Pemerintah Desa
No Materi IGOB STB 1938 No. 490 Jo 681 UU No. 5/1979 UU No. 22/1999
1 Istilah Terdapat istilah Marga, Haminte, Negari, sesuai dengan asal usul adat istiadat daerah Desa: Adalah suatu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi. Pemerintahan terendah langsung di bawah Camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam ikatan NKRI Desa atau disebut dengan nama lain adalah kesatuan masyarakat hukum yang memilih kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal usul dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem pemerintahan nasional dan berada di daerah kabupaten
2 Dasar Hukum Indische Staasgeling dan IGOB Stb. 1938 No. 490 Jo. 681 UU No. 5/1979 tentang Pemerintahan Desa UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah
3 Bentuk Pemerintahan Bentuk dan susunan pemerintahan ditentukan menurut hukum adat Desa dibentuk dengan memperhatikan syarat-syarat luas wilayah, jumlah penduduk dan syarat-syarat lain yang akan ditentukan lebih lanjut oleh masyarakat desa Desa dapat dibentuk, dihapus dan atau digabung dengan memperhatikan asal-usulnya atas prakarsa masyarakat dengan persetujuan pemerintah kabupaten dan DPRD
4 Tugas dan Kewenangan a. Perundangan; b. Pelaksanaan; c. Peradilan dan d. Kepolisian Menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dan merasakan penyelenggaraan dan penanggungjawan utama di bidang pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan dalam rangka Penyelenggaraan Pemerintahan Desa, Urusan Pemerintahan Desa termasuk pembinaan -Kewenangan yang sudah ada berdasarkan hak asal usul desa -Kewenangan yang oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku belum dilaksakan oleh pemerintah daerah dan pemerintah -Tugas pembantuan dasri pemerintah, pemerintah

ketentraman dan ketertiban sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan menumbuhkan serta mengembangkan jiwa gotong royong sebagai sendi utama pelaksanaan Pemerintah Desa propinsi dan atau pemerintah kabupaten
5 Hak Ulayat Hak mengatur kekuasaan atas tanah dan perairan di atasnya, yang termasuk ruang lingkup kekuasaan dari marga tersebut, materinya adalah: 1. Masyarakat hukum yang bersangkutan dan anggota-anggotanya bebas mengerjakan tanah-tanah yang masih belum dibuka membentuk dusun, mengumpulkan kayu ramuan rumah atau hasil-hasil hutan lainnya. 2. Orang luar bukan anggota masyarakat yang bersangkutan hanya boleh mengerjakan tanah seijin masyarakat hukum yang bersangkutan (izin kepala desa/marga) 3. Bukan anggota masyarakat hak. Yang bersangkutan, kadang juga anggota masyarakat hukum, harus membayar untuk penggarapan tanah dalam marga semacam retribusi sewa bumi, sewa tanah, sewa sungai, dsb. 4. Pemerintah desa/marga sedikit banyak ikut campur tangan dalam cara penggarapan tanah tersebut sebagai pelaksanaan fungsi pengawasannya 5. Pemerintah desa/marga bertanggungjawab atas segala kejadian dalam wilayah termasuk lingkungan kekuasaannya 6. Pemerintah desa/marga menjaga agar tanahnya tidak terlepas dari lingkungan kekuasaaannya untuk seterusnya NIHIL Pemerintah kabupaten dan atau pihak ketiga yang merencanakan pembangunan bagian wilayah desa menjadi wilayah pemukiman industridan jasa wajib mengikutsertakan Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasannya
6 Perwakilan Desa Dewan Desa/Marga. Pemerintahan Desa/Marga didampingi dewan Desa/Marga yang membuat peraturan-peraturan dalam rangka kewenangan menurut Lembaga Masyarakat Desa (LMD) adalah lembaga permusyawaratan/pemufakat an yang keanggotaannya terdiri atas kepala-kepala dusun, pimpinan lembaga- Badan Perwakilan Desa (BPD), atau disebut dengan nama lain, berfungsi mengayomi adat istiadat, membuat peraturan desa, menampung dan

hukum adat. lembaga kemasyarakatan dan pemuka masyarakat di desa yang bersangkutan menyalurkan aspirasi masyarakat serta melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Desa
7 Sumber Penghasilan/Pendapat an Sumber pendapatan Desa/Marga antara lain: 1. Pajak; 2. Sewa lebak lebung; 3. Sewa Bumu; 4. Izin mendirikan rumah/bangunan; 5. Hasil krikil/pasir; 6. Sewa los kalangan; 7. Hasil hutan/bea kayu; 8. Pelayanan Kawin; 9. Pas membawa hewan kaki empat besar; 10. dll Sumber pendapatan desa: a. Pendapatan Asli Desa: -Hasil tanah kas desa; -Hasil dari swadaya dan partisipasi masyarakat; -Hasil dari gotong royong masyarakat; -lain-lain dari hasil usaha desa. b. Pendapatan yang berasal dari pemberian Pemerintah dan Pemda terdiri dari: -Sumbangan dan bantuan Pemerintah; -Sumbangan dan bantuan Pemda; -Sebagian pajak dan retribusi daerah yang diberikan kepada desa; -lain-lain pendapatan Sumber pendapatan desa: -Pendapatan Asli Desa: -Hasil Usaha desa; -Hasil kekayaan desa; -Hasil dari swadaya dan partisipasi; -Hasil gotong-royong; -lain-lain pendapatan asli desa yang sah b. Bantuan dari Pemerintah Kabupaten: -Bagian dari perolehan pajak dan retribusi daerah; -Bagian dari dana perimbangan keuangan daerah pusat dan daerah yang diterima Pemerintah kabupaten; -Bantuan dari Pemerintah dan Pemerintah propinsi -Sumbangan dari pihak ketiga -Pinjaman desa

Sumber data: Wijaya, 2002 : 25-29
Perubahan dan Organisasi Belajar
Sejalan dengan perubahan kelembagaan Pemerintah Desa dan paradigma organisasi, konsep pengembangan SDM juga mengalami perubahan. Organisasi di masa depan adalah organisasi belajar ( Learning Organization ) yang memberikan kesempatan kepada seluruh pegawai / aparat untuk senantiasa belajar dan memecahkan masalah bersama. Yang perlu disiapkan dalam organisasi ini adalah menyiapkan SDM secara terus menerus melalui proses belajar. Dalam organisasai moderen, setiap organisasi diyakini memiliki peran dan kontribusi untuk mencapai tujuan organisasi.
Menurut Peter Sange (1994), dalam bukunya yang terkenal “The Fifth Discipline“, diungkapkan bahwa agar organisasi mampu menyikapi perubahan diperlukan adanyan revitalisasi dan merubah pola pikir dari anggota atau organisasi untuk menguasai 5 disiplin yang di persyaratkan, yaitu:
1. Personal mastery, yaitu kemampuan untuk secara terus menerus dan sabar memperbaiki wawasan agar obyektif dalam melihat realita dengan pemusatan
energi kepada hal-hal yang strategis.
2 System of thinking, yaitu kemampuan untuk memiliki suatu fondasi berpikir yang dinamis untuk realita dan proses interelasinya secara holistik sehingga tidak terjebak pada kemapanan atau melihat permasalahan secara linier dan symptomatis.
3 Mental model, yaitu memiliki suatu framework dan asumsi-asumsi dasar untuk menyikapi realita yang membuatnya mampu untuk bertindak secara tepat.
4 Building shared version, yaitu komitmen untuk menggali visi bersama tentang masa depan secara murni tanpa paksaan.
5 Team learning, yaitu kemampuan dan motivasi untuk belajar secara adaptif,

generatif dan berkesinambungan. Kelima disiplin tersebut perlu dipadukan secara utuh, dikembangkan dan dihayati oleh setiap anggota organisasi dan diwujudkan dalam prilaku sehari-hari.
Kelima disiplin dari Peter Sange tersebut dapat diinternalisasikan menjadi nilai-nilai personal melalui proses pelatihan kepemimpinan dan proses mentoring untuk transformasi budaya dan pengetahuan dalam rangka revitalisasi dan perbahan pola pikir yang tanggap terhadap perubahan. Proses pembelajaran diawali dengan individual learning untuk memahami potensi diri ( style dan type belajarnya), sehingga mempunyai motivasi yang diwujudkan dalam learning commitment untuk mampu belajar secara team dalam learning organization process untuk kemudian mewujudkan komitmen untuk memperjuangkan visi-misi-nilai bersama di dalam organizational learning. Organisasi tidak bisa belajar , yang belajar adalah orang-orang yang bergabung dalam organisasi. Organisasi sebagai sebuah sistem harus memfasilitasi orang-orang untuk terus menerus belajar dan menggunakan pengetahuan yang dimiliki untuk satu tujuan yang sama, yaitu mencapai visi organisasi.
Pengembangan Sumberdaya Aparatur Pemerintah Desa
Menyimak fenomena perubahan kelembagaan pemerintah desa, membawa konsekuensi terhadap kompetensi yang dimiliki oleh aparatur desa. Desa diharapkan menjadi suatu wilayah yang otonom, yang mampu mengelola kekayaan wilayahnya bersama daerah saat status desa berubah menjadi kelurahan (lihat Pasal 201 UU No. 32/2004). Dalam hal menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat, Kepala Desa bersama dengan BPD menetapkan peraturan desa.
Pelatihan (training) sebagai salah satu alternatif untuk pengembangan sumber daya aparatur desa perlu segera dilakukan sebagai konsekuensi perubahan kelembagaan Pemerintah Desa dan tuntutan masyarakat akan pelayanan yang memuaskan. Untuk mengetahui kebutuhan yang diperlukan aparat desa dalam rangka pengembangan sumber daya aparatur desa perlu diidentifikasi jenis dan metode pelatihan yang betul-betul sesuai dan yang tidak kalah penting adalah perlunya evaluasi setelah pelatihan tersebut. Agar pelatihan efektif ada 4 faktor yang harus diperhatikan (John Kempton, 2004):
1 Identifying training needs;
2 Formulating how the need will be statifie;
3 Implementing the training;
4 Evaluating training effectiveness.

Berangkat dari paparan diatas tentunya pengembangan sumber daya aparatur diarahkan agar aparat desa mempunyai kompetensi sesuai yang dibutuhkan untuk mengembangkan wilayah. Perlunya pelatihan diarahkan untuk memenuhi kebutuhan aparat desa seperti pelatihan bidang keuangan/ pengelolaan anggaran, pelatihan bidang pembuatan peraturan/tata cara membuat peraturan.
Selanjutnya masih dalam kerangka pengembangan aparatur desa maka perlunya pendidikan (education) baik dalam bentuk formal seperti studi di perguruan tinggi atau informal dengan mengikuti kursus agar aparat desa lebih siap melaksanakan tugas yang berbeda dari pekerjaaan yang mereka tangani sebelumnya sehingga sudah menjadi kebutuhan utama bagi aparat desa untuk melanjutkan studi maupun kursus. Dengan demikian pengembangan sumber daya aparatur desa diarahkan untuk menguasai dan memanfaatkan teknologi informasi serta pengetahuan agar aparat desa dapat menjalin kerjasama dan membuat jaringan dengan pihak lain untuk mengembangkan dan memajukan wilayahnya.
Di samping secara formal aparat desa perlu mengikuti pelatihan dan juga pendidikan (training and education) sebagai upaya pengembangan sumber daya aparatur, dalam aktifitas sehari-hari perlu diupayakan ruang dialog sebagai suatu proses pembelajaran. Dengan adanya dialog tersebut tiap orang atau aparat mempunyai kontribusi dan kesempatan memberikan masukan dan menerima info untuk meningkatkan kemampuannya secara terus menerus sebagai kriteria learning organization. Cara dialog dilakukan dalam suatu siklus yang dimulai dengan experiencing (mengamati aktifitas yang dikerjakan), publising (sharing reaksi dan observasi), processing (mendiskusikan pola dan dinamika dari aktivitas), generalizing (mendalami prinsip-prinsip dan mengkaitkan dengan realita di dunia nyata) , dan appliying (merencanakan perilaku lebih efektif dan beraktifitas).
Beberapa persyaratan agar tercipta dialog yang baik antara lain: valid information (jangan ada informasi yang tidak benar semuanya harus transparan), choise (masing-masong bebas untuk memberi penafsiran) , trust (maing-masing pihak harus saling percaya), oppeness (semuanya harus membuka diri terhadap ide anggota lainnya, responsibility (semua harus bertanggung jawab atas komitmen bersama), involvement (semua harus terlibat dan berkontribusi sesuai kemempuannya dalam proses team learning.
Berpijak dari hal tersebut diatas maka antara kepala desa, sekretaris desa serta aparat yang lain harus saling berdialog dan tidak menyimpan informasi agar masing-masing pihak dapat memberikan masukan untuk mengatasi masalah dan menyelesaikan pekerjaan yang menjadi tanggung jawab bersama.
Lebih lanjut dewasa ini desa tidak boleh lagi hanya mengandalkan aset desa .seperti tanah dan kekayaan lain untuk memajukan masyarakat desa tapi yang lebih utama adalah memberdayakan aparat desa sebagai human capital yang akan mengelola desa bersama BPD serta masyarakat desa yang bersangkutan. Kemampuan aparat desa dalam mengelola sumber-sumber desa merupakan hal yang harus diutamakan agar desa betul-betul mampu mandiri sesuai dengan harapan menjadi desa otonom.
Penutup
Di antara beberapa perubahan kelembagaan yang substansial sebagai akibat diberlakukannya UU No.32 Tahun 2004, adalah: pertama, diperkenalkannya nilai dan praktek demokrasi melalui pemebntukan lembaga baru disebut Badan Perwakilan Desa. Lembaga baru ini dalam manifestasinya merupakan penjelmaan dari DPRD di tingkat desa, yang memiliki kewenangan legislasi dan pengawasan. Kedua, semakin meluasnya kewenangan yang dimiliki oleh Kepala Desa untuk mengelola segenap aset desa yang dimilikinya tanpa harus meminta persetujuan dari pemerintah di atasnya (Kecamatan) sebagaimana yang diatur dalam undang-undang sebelumnya (UU No. 5/1979). Ketiga, penerapan akuntabilitas kinerja di tingkat desa melalui penciptaan mekanisme pertanggung jawaban Kepala Desa kepada Badan Perwakilan Desa.
Perubahan kelembagaan tersebut tidak hanya berdampak positif dalam pelaksanaan Pemerintahan Desa, tetapi juga memunculkan efek negatif dalam hubungan antar-lembaga di desa dan bahkan terhadap masyarakat secara umum. Dampak positif yang diperoleh, antara lain: (1) diperolehnya kembali hak-hak desa melalui “pengakuan” tentang adanya kekayaan desa; (2) otonomi dalam pengelolaan anggaran desa termasuk dalam mencari sumber-sumbernya; dan (3) pelibatan masyarakat dalam proses pengambilan keputusan mulai dari tingkat perencanaan hingga pelaksanaan pembangunan desa. Sedangkan efek negatif yang paling menonjol adalah: (1) konflik yang muncul dalam hubungan antara Kepala Desa dengan Badan Perwakilan Desa (BPD) yang cenderung saling menjatuhkan, dan bukan sebagai mitra kerja yang berkolaborasi dalam pembangunan desa; (2) kewenangan yang relatif besar yang dimiliki Kepala Desa telah memunculkan kecenderungan penyalahgunaan kewenangan tersebut sehingga merugikan masyarakat desa secara keseluruhan.
Salah satu sebab utama tidak maksimalnya pelaksanaan UU No.32 Tahun 2004 adalah rendahnya kualitas sumberdaya manusia dan/atau minimnya jumlah SDM berkualitas di tingkat desa untuk melaksanakan tugas dan fungsi baru sebagai akibat implementasi undang-undang tersebut. Di samping itu, tingkat pemahaman aparatur desa dan anggota BPD dalam menjalankan mekanisme demokrasi di tingkat desa juga menjadi penyebab munculnya berbagai konflik dalam hubungan antar-lembaga di desa.
Karena itu dalam tulisan ini, pengembangan kualitas SDM di tingkat desa merupakan tantangan dan sekaligus ancaman bagi penerapan nilai-nilai demokrasi di tingkat desa. Diperlukan suatu pendidikan dan pelatihan yang cocok untuk pengembangan kapasitas aparatur desa dan juga anggota badan legislasi sehingga dapat menjalankan tugas pokok dan fungsinya sesuai dengan tuntutan dari undang-undang dan peraturan yang berlaku.
DAFTAR PUSTAKA
Bratakusumah, Supriady, Dedy dan Solihin, Dadang. 2001. Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. PT. Gramedia Pustaka Utama. Jakarta.
Davidson, Jeff, 2005. The Complete Ideal’s Guides:Change Management. Jakarta:Prenada.
Hagul, Peter. 1985. Pembangunan Desa dan Lembaga Swadaya Masyarakat. Rajawali Press. Jakarta
Ismawan, Indra,. 2005. Learning Organization: Membangun Paradigma Baru Organisasi. Jakarta:Cakrawala.
Kansil, C., S., T., dan S.,T., Kansil, Cristine. Kitab Undang-Undang Otonomi Daerah 1999-2001 (Kitab 1). PT Pradnya Paramitha. Jakarta.
Kempton, John, 1995. Human Resource Management and Development:Current Issues and Themes. London:Macmillan Press Ltd.
Marquardt, Michael., Reynolds, Angus. 1994. The Global Learning Organization. New York:Irwin.
PP No. 76/2001 Tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa. Diperbanyak oleh Biro Pemerintahan, Sekretariat Daerah propinsi Jawa Timur.
Purnama L., Hadi. 1996. Beberapa penelitian Dalam Upaya Peningkatan Dan Pendayagunaan Sumberdaya Manusia Aparatur Negara,Tinjauan Aspek Kelembagaan Ketatalaksanaan,Suberdaya Mnusia dan Mekanisme Pengawasan Aparatur. Forum Komunikasi Pascasarjana Pemda Kalbar dan Biro Humas Pemda, Kalbar.
Senge,Peter M. 1996. Disiplin Kelima. Jakarta:Binarupa Aksara.
Sihombing, Sally Marisa., Widhyharto, Derajat. 2004. “Pengembangan Pegawai Untuk Birokrasi Yang Good Governance:. Editor Sulistyani, Ambar Teguh. Memahami Good Governance:Dalam Perspektif Sumber Daya Manusia”. Tangkilisan, Hessel Nogi S. 2004. Strategi Pengembangan Sumber Daya Manusia Birokrasi Publik,. Yogyakarta:YPAPI
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.
Usahawan. Nomor 02 tahun XXXIII, Pebruari 2004 UU No. 5/1979 Tentang Pemerintahan Desa
UU No. 22/1999 Tentang Otonomi Daerah. Sinar Grafika. Jakarta.
Wijaya, HAW. 2002. Pemerintahan Desa/ Marga: Berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah (Suatu Telaah Administrasi Negara). PT. Raja Grafindo Persada. Jakarta.





NEW PUBLIC SERVICE DAN PEMERINTAHAN LOKAL PARTISIPATIF

22 03 2008

NEW PUBLIC SERVICE DAN PEMERINTAHAN LOKAL PARTISIPATIF
M.R. Khairul Muluk
Staf Pengajar Administrasi Publik Universitas BrawijayaKandidat Doktor Ilmu Administrasi di Universitas Indonesia
Sistem administrasi publik di Negara Kesatuan Republik Indonesia mengenal tiga tingkatan pemerintahan, yakni pemerintahan pusat, pemerintahan propinsi, dan pemerintahan kabupaten atau kota. Secara resmi tidak terdapat tingkatan pemerintahan di luar hal tersebut. Dengan demikian, semua urusan pemerintahan dibagi habis dalam tiga tingkatan pemerintahan tersebut. Namun demikian masih terdapat satu jenis pemerintahan lain yang memperoleh tempat khusus baik dalam peraturan perundang-undangan maupun dalam kajian administrasi publik. Jenis pemerintahan tersebut adalah pemerintahan lokal yang dimanifestasikan baik dalam bentuk pemerintahan kelurahan maupun desa. Penyelenggaraan administrasi publik di berbagai tingkatan pemerintahan ini pada dasarnya tidak terlepas dari perkembangan pemikiran administrasi publik. Tulisan ini bertujuan untuk membahas perkembangan pemikiran mutakhir tentang administrasi publik dan berusaha meletakkannya dalam jenis pemerintahan sub-regional yang cukup strategis, yakni pemerintahan lokal.
Kajian dan praktek administrasi publik di berbagai negara terus berkembang. Berbagai perubahan terjadi seiring dengan berkembangnya kompleksitas persoalan yang dihadapi oleh administrator publik. Kompleksitas ini ditanggapi oleh para teoritisi dengan terus mengembangkan ilmu administrasi publik. Denhardt & Denhardt mengungkapkan bahwa terdapat tiga perspektif dalam administrasi publik.1 Perspektif tersebut adalah old public administration, new public management, dan new public service.2 Perspektif
1 Janet Vinzant Denhardt and Robert B. Denhardt. The New Public Service: Serving, Not Steering. (New York: M.E. Sharpe, 2004).
2 Senada dengan pembagian tiga perspektif dalam administrasi publik ini, Tony Bovaird dan Elke Loffler (2003) juga mengemukakan pandangan yang sangat mirip. Kedua penulis tersebut menyimpulkan bahwa terdapat tiga pendekatan dalam administrasi publik, yakni public administration, public management, dan public governance. Tiga pendekatan ini mirip dengan tiga perspektif yang dijelaskan oleh Denhardt & Denhardt, namun dengan istilah yang berbeda. Baik Bovaird & Loffler dan Denhardt & Denhardt mengemukakan adanya pendekatan baru administrasi publik sebagai
pertama yang merupakan perspektif klasik berkembang sejak tulisan Woodrow Wilson di tahun 1887 yang berjudul “the study of administration”. Terdapat dua gagasan utama dalam perspektif ini. Gagasan pertama menyangkut pemisahan politik dan administrasi. Administrasi publik tidak secara aktif dan ekstensif terlibat dalam pembentukan kebijakan karena tugas utamanya adalah implementasi kebijakan dan penyediaan layanan publik. Dalam menjalankan tugasnya, administrasi publik menampilkan netralitas dan profesionalitas. Administrasi publik diawasi oleh dan bertanggung jawab kepada pejabat politik yang dipilih.3
Gagasan kedua menyangkut nilai yang dikedepankan oleh perspektif ini, bahwa administrasi publik seharusnya berusaha sekeras mungkin untuk mencapai efisiensi dalam pelaksanaan tugasnya. Efisiensi ini dapat dicapai melalui struktur organisasi yang terpadu dan bersifat hierarkis. Gagasan ini terus berkembang melalui para pakar seperti Frederick Winslow Taylor (1923) dengan “scientific management”, Leonard D. White (1926) dan
W.F. Willoughby (1927) yang mengembangkan struktur organisasi yang sangat efisien, dan Gullick & Urwick (1937) yang sangat terkenal dengan akronimnya POSDCORB.4
Dengan mengacu pada dua gagasan utama tersebut, perspektif ini menaruh perhatian pada fokus pemerintahan pada penyediaan layanan secara langsung kepada masyarakat melalui badan-badan publik. Perspektif ini berpandangan bahwa organisasi publik beroperasi paling efisien sebagai suatu sistem tertutup sehingga keterlibatan warga negara dalam pemerintahan dibatasi. Perspektif ini berpandangan pula bahwa peran utama administrator publik dibatasi dengan tegas dalam bidang perencanaan, pengorganisasian, pengelolaan pegawai, pengarahan, pengkoordinasian, pelaporan, dan penganggaran.5
Selama masa berlakunya perspektif old public administration ini, terdapat dua pandangan utama yang lainnya yang berada dalam arus besar tersebut. Pertama adalah pandangan Herbert A. Simon yang tertuang dalam karya klasiknya (1957) “administrative behavior”. Simon mengungkapkan bahwa preferensi individu dan kelompok seringkali berpengaruh pada berbagai urusan manusia. Organisasi pada dasarnya tidak sekedar berkenaan dengan standar tunggal efisiensi, tetapi juga dengan berbagai standar lainnya. Konsep utama yang ditampilkan oleh Simon adalah rasionalitas. Manusia pada dasarnya
kelanjutan dari pendekatan public management. Pendekatan baru tersebut adalah new public service
menurut Denhardt & Denhardt atau public governance menurut Bovaird & Loffler. 3 Denhardt & Denhardt, op.cit., pp. 5-7. 4 Ibid., pp. 7-8. 5 Ibid., pp. 11-12.
dibatasi oleh derajat rasionalitas tertentu yang dapat dicapainya dalam menghadapi suatu persoalan, sehingga untuk mempertipis batas tersebut manusia bergabung dengan yang lainnya guna mengatasi segala persoalannya secara efektif. Meski nilai utama yang hendak dijadikan dasar bertindak manusia adalah rasionalitasnya, namun Simon mengungkapkan bahwa dalam organisasi manusia yang rasional adalah yang menerima tujuan organisasi sebagai nilai dasar bagi pengambilan keputusannya. Dengan demikian orang akan berusaha mencapai tujuan organisasi dengan cara yang rasional dan menjamin perilaku manusia untuk mengikuti langkah yang paling efisien bagi organisasi. Dengan pandangan ini akhirnya posisi rasionalitas dipersamakan dengan efisiensi. Hal ini tampak dalam pandangan Denhardt & Denhardt bahwa “for what Simon called ‘administrative man,’ the most rational behavior is that which moves an organization efficiently toward its objective.”6
Pandangan berbeda kedua dalam perspektif old public administration adalah public choice (pilihan publik). Pandangan ini merupakan penafsiran baru atas perilaku administrasinya Simon, dan yang lebih dekat dengan pandangan economic man. Teori pilihan publik ini didasarkan pada tiga asumsi kunci.7 Pertama, teori ini memusatkan perhatian pada individu dengan asumsi bahwa pengambil keputusan perorangan adalah orang yang rasional, mementingkan dirinya sendiri, dan berusaha memaksimalkan manfaat yang diperolehnya. Dengan demikian, seseorang senantiasa berusaha mencari keuntungan sebesar-besarnya dengan pengorbanan sekecil-kecilnya. Kedua, teori ini memusatkan perhatian pada public goods (komoditas publik) sebagai output dari badan-badan publik. Ketiga, teori ini didasarkan pada asumsi bahwa situasi keputusan yang berbeda akan menghasilkan pendekatan yang berbeda dalam penentuan pilihan. Dengan alasan ini, teori pilihan publik berupaya menstrukturasi proses pembuatan keputusan sehingga dapat mempengaruhi pilihan-pilihan manusia. Hal ini merupakan kunci beroperasinya badan-badan publik. Teori pilihan publik inilah yang merupakan jembatan penghubung antara old public administration dengan new public management.
Perspektif administrasi publik kedua, new public management, berusaha menggunakan pendekatan sektor swasta dan pendekatan bisnis dalam sektor publik. Selain berbasis pada teori pilihan publik, dukungan intelektual bagi perspektif ini berasal dari public policy schools (aliran kebijakan publik) dan managerialism movement. Aliran
6 Ibid. p. 9. 7 Ibid, pp. 10-11.
kebijakan publik dalam beberapa dekade sebelum ini memiliki akar yang cukup kuat dalam ilmu ekonomi, sehingga analis kebijakan dan para ahli yang menggeluti evaluasi kebijakan terlatih dengan konsep market economics, costs and benefit, dan rational models of choice. Selanjutnya, aliran ini mulai mengalihkan perhatiannya pada implementasi kebijakan, yang selanjutnya mereka sebut sebagai public management. Penggunaan istilah yang berbeda ini dilakukan untuk membedakannya dari public administration dengan mengabaikan fakta bahwa keduanya memiliki perhatian yang sama, yakni implementasi kebijakan publik. Denhardt & Denhardt mengakui bahwa public administration merupakan sinonim dengan public management, namun jika antara keduanya ada yang membedakan maka istilah public management cenderung bias pada interpretasi ekonomi terhadap perilaku manajerial sementara istilah public administration cenderung dipergunakan dalam ilmu politik, sosiologi, atau analisis organisasi.8
Dukungan intelektual dari managerialism movement berakar dari pandangan bahwa keberhasilan sektor bisnis dan publik bergantung pada kualitas dan profesionalisme para manajernya. Kemajuan dapat dicapai melalui produktivitas yang lebih besar, dan produktivitas ini dapat ditingkatkan melalui disiplin yang ditegakkan oleh para manajer yang berorientasi pada efisiensi dan produktivitas. Untuk memainkan peran penting ini, para manajer harus diberi “the freedom to manage” dan bahkan “the right to manage.”9
Secara praktek, gerakan manajerialis memperoleh pengaruh besar dalam reformasi administrasi publik di berbagai negara maju, seperti Selandia Baru, Australia, Inggris, dan Amerika Serikat. Di Inggris, reformasi administrasi publik dijalankan sejak masa PM Margaret Thatcher. Dukungan intelektual dalam gerakan ini di Inggris tampak dari karya Emmanual Savas10 dengan “Privatization”nya, Normann Flynn 11dengan “Public Sector Management”nya. Di Amerika Serikat, gerakan ini memperoleh popularitas besar berkat karya terkenal David Osborne dan Ted Gaebler, Reinventing Government.12 Gerakan ini menyebar ke seluruh dunia sehingga menjadi inspirasi utama di banyak negara dalam
8 Ibid., p. 20. 9 Ibid., pp. 21-22.
10 Emanuel S. Savas. 2000. Privatization and Public-Private Partnerships. (New York : Chatam House
Publishers). 11 Norman Flynn. 1990. Public Sector Management. (Brighton: Wheatsheaf). David Osborne and Ted Gaebler. Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. (New York : A William Patrick Book, 1992).
mereformasi administrasi publik baik dengan melakukan privatisasi gaya Inggris atau dengan gerakan mewirausahakan birokrasi gaya Amerika Serikat.
Perspektif ini menekankan penggunaan mekanisme dan terminologi pasar sehingga memandang hubungan antara badan-badan publik dengan pelanggannya sebagai layaknya transaksi yang terjadi antara penjual dan pembeli. Peran manajer publik berubah karena ditantang untuk selalu menemukan cara-cara baru dan inovatif dalam mencapai tujuan, atau menswastakan berbagai fungsi yang semula dijalankan oleh pemerintah. Manajer publik didesak untuk “mengarahkan bukannya mengayuh,” yang bermakna bahwa beban pelayanan publik tidak dijalankan sendiri tetapi sebisa mungkin didorong untuk dijalankan oleh pihak lain melalui mekanisme pasar. Dengan demikian manajer publik memusatkan perhatian pada akuntabilitas kepada pelanggan dan kinerja tinggi, restrukturisasi badan-badan publik, mendefinisi ulang misi organisasi, menyederhanakan proses administrasi, dan mendesentralisasi pembuatan keputusan.
Gambaran yang lebih utuh tentang perspektif new public management ini dapat dilihat dari pengalaman Amerika Serikat sebagaimana tertuang dalam sepuluh prinsip “reinventing government” karya Osborne & Gaebler. Prinsip-prinsip tersebut adalah: catalytic government: steering rather than rowing, community-owned government: empowering rather than serving, competitive government: injecting competition into service delivery, mission-driven government: transforming rule-driven organizations, results-oriented government: funding outcomes not inputs, customer-driven government: meeting the needs of the customer not the bureaucracy, entreprising government: earning rather than spending, anticipatory government: prevention rather than cure, decentralized government: from hierarchy to participation and team work, market-oriented government: leveraging change through the market.13
PERSPEKTIF BARU ADMINISTRASI PUBLIK
Perspektif new public management memperoleh kritik keras dari banyak pakar seperti Wamsley & Wolf (1996), Box (1998), King & Stivers (1998), Bovaird & Loffler (2003), dan Denhardt & Denhardt (2003). Mereka memandang bahwa perspektif ini, seperti halnya perspektif old public administration, tidak hanya membawa teknik administrasi baru namun juga seperangkat nilai tertentu. Masalahnya terletak pada nilai-
13 Ibid.
nilai yang dikedepankan tersebut seperti efisiensi, rasionalitas, produktivitas dan bisnis karena dapat bertentangan dengan nilai-nilai kepentingan publik dan demokrasi. Jika pemerintahan dijalankan seperti halnya bisnis dan pemerintah berperan mengarahkan tujuan pelayanan publik maka pertanyaannya adalah siapakah sebenarnya pemilik dari kepentingan publik dan pelayanan publik? Atas dasar pemikiran tersebut Denhardt & Denhardt memberikan kritik terhadap perspektif new public management sebagaimana yang tertuang dalam kalimat “in our rush to steer, perhaps we are forgetting who owns the boat.”14
Menurut Denhardt & Denhardt, karena pemilik kepentingan publik yang sebenarnya adalah masyarakat maka administrator publik seharusnya memusatkan perhatiannya pada tanggung jawab melayani dan memberdayakan warga negara melalui pengelolaan organisasi publik dan implementasi kebijakan publik. Perubahan orientasi tentang posisi warga negara, nilai yang dikedepankan, dan peran pemerintah ini memunculkan perspektif baru administrasi publik yang disebut sebagai new public service. Warga negara seharusnya ditempatkan di depan, dan penekanan tidak seharusnya membedakan antara mengarahkan dan mengayuh tetapi lebih pada bagaiamana membangun institusi publik yang didasarkan pada integritas dan responsivitas. Pada intinya, perspektif baru ini merupakan “a set of idea about the role of public administration in the governance system that place public service, democratic governance, and civic engagement at the center.”15
Perspektif new public service mengawali pandangannya dari pengakuan atas warga negara dan posisinya yang sangat penting bagi kepemerintahan demokratis. Jati diri warga negara tidak hanya dipandang sebagai semata persoalan kepentingan pribadi (self interest) namun juga melibatkan nilai, kepercayaan, dan kepedulian terhadap orang lain. Warga negara diposisikan sebagai pemilik pemerintahan (owners of government) dan mampu bertindak secara bersama-sama mencapai sesuatu yang lebih baik. Kepentingan publik tidak lagi dipandang sebagai agregasi kepentingan pribadi melainkan sebagai hasil dialog dan keterlibatan publik dalam mencari nilai bersama dan kepentingan bersama.16
Perspektif new public service menghendaki peran administrator publik untuk melibatkan masyarakat dalam pemerintahan dan bertugas untuk melayani masyarakat.
14 Denhardt & Denhardt, op.cit., p. 23.
15 Ibid., p. 24.
16 Denhardt & Denhardt, op.cit., p. 170.
Dalam menjalankan tugas tersebut, administrator publik menyadari adanya beberapa lapisan kompleks tanggung jawab, etika, dan akuntabilitas dalam suatu sistem demokrasi. Administrator yang bertanggung jawab harus melibatkan masyarakat tidak hanya dalam perencanaan tetapi juga pelaksanaan program guna mencapai tujuan-tujuan masyarakat. Hal ini harus dilakukan tidak saja karena untuk menciptakan pemerintahan yang lebih baik tetapi juga sesuai dengan nilai-nilai demokrasi. Dengan demikian, pekerjaan administrator publik tidak lagi mengarahkan atau memanipulasi insentif tetapi pelayanan kepada masyarakat.17
Secara ringkas, perspektif new public service dapat dilihat dari beberapa prinsip yang dilontarkan oleh Denhardt & Denhardt.18 Prinsip-prinsip tersebut adalah: Pertama adalah serve citizens, not customers. Karena kepentingan publik merupakan hasil dialog tentang nilai-nilai bersama daripada agregasi kepentingan pribadi perorangan maka abdi masyarakat tidak semata-mata merespon tuntutan pelanggan tetapi justeru memusatkan perhatian untuk membangun kepercayaan dan kolaborasi dengan dan diantara warga negara. Kedua, seek the public interest. Administartor publik harus memberikan sumbangsih untuk membangun kepentingan publik bersama. Tujuannya tidak untuk menemukan solusi cepat yang diarahkan oleh pilihan-pilihan perorangan tetapi menciptakan kepentingan bersama dan tanggung jawab bersama. Ketiga, value citizenship over entrepreneurship. Kepentingan publik lebih baik dijalankan oleh abdi masyarakat dan warga negara yang memiliki komitmen untuk memberikan sumbangsih bagi masyarakat daripada dijalankan oleh para manajer wirausaha yang bertindak seolah-olah uang masyarakat adalah milik mereka sendiri. Keempat, think strategically, act democratically. Kebijakan dan program untuk memenuhi kebutuhan publik dapat dicapai secara efektif dan bertanggungjawab melalui upaya kolektif dan proses kolaboratif. Kelima, recognize that accountability is not simple. Dalam perspektif ini abdi masyarakat seharusnya lebih peduli daripada mekanisme pasar. Selain itu, abdi masyarakat juga harus mematuhi peraturan perundang-undangan, nilai-nilai kemasyarakatan, norma politik, standar profesional, dan kepentingan warga negara. Keenam, serve rather than steer. Penting sekali bagi abdi masyarakat untuk menggunakan kepemimpinan yang berbasis pada nilai bersama dalam membantu warga negara mengemukakan kepentingan bersama dan memenuhinya daripada mengontrol atau mengarahkan masyarakat ke arah nilai baru. Ketujuh, value people, not
17 Ibid.
18 ibid., pp. 42-43.
just productivity. Organisasi publik beserta jaringannya lebih memungkinkan mencapai keberhasilan dalam jangka panjang jika dijalankan melalui proses kolaborasi dan kepemimpinan bersama yang didasarkan pada penghargaan kepada semua orang.
Munculnya perspektif new public service ini didukung oleh beberapa tulisan lain yang berkembang beberapa tahun sebelumnya sebagai reaksi terhadap dominasi perspektif new public management di berbagai belahan dunia. Pertama, Wamsley & Wolf (1996) melakukan kritik keras atas reinventing government dengan menyunting buku berjudul “refounding democratic public administration.” Wamsley & Wolf mengumpulkan banyak tulisan yang melukiskan betapa pentingnya melibatkan masyarakat dalam administrasi publik dalam posisi sebagai warga negara bukan sekedar sebagai pelanggan. Buku tersebut menekankan betapa pentingnya democratic government yang mengedepankan partisipasi masyarakat dalam administrasi publik.19 Tulisan Little dalam buku tersebut yang berjudul “thinking government: bringing democratic awareness to public administration” menjelaskan konsepsi democratic public administration dengan memaparkan konsekuensi tiga substansi demokrasi. Government of the people berarti pemerintahan masyarakat akan membawa legitimasi bagi administrasi publik. Government by the people berarti menjamin adanya representasi administrator publik dan akuntabilitas administrasi publik terhadap masyarakat. Government for the people berarti bahwa administrasi publik akan benar-benar menjalankan kepentingan publik, bukan kepentingan birokrasi.20
Tulisan lainnya dipersembahkan oleh King & Stivers (1998) dengan judul ‘government is us: public administration in an anti-government era.” Gagasan yang diusung ke dua penulis tersebut adalah seyogyanya administrasi publik memandang warga negara sebagai warga negara bukan sekedar sebagai pelanggan karena pemerintahan itu adalah milik masyarakat. Untuk itu, tema utama buku tersebut tertuang dalam ungkapan “Government is Us is a democratic public administration that involves active citizenship and active administration.”21 Yang dimaksud dengan active administration adalah tidak sekedar meningkatkan kekuasaan administrasi tetapi memperkuat kerja kolaboratif dengan warga negara. Untuk itu, administrator publik seharusnya berbagi kuasa dengan
Gary L. Wamsley,. and James F. Wolf (ed.) Refounding democratic public administration: modern
paradoxes, postmodern challenges. (Thousand Oaks, California: Sage Publications, 1996). 20 John H. Little. “Thinking government: bringing democratic awareness to public administration” in Gary L.
Wamsley,. and James F. Wolf (ed.) Refounding democratic public administration: modern paradoxes,
postmodern challenges. (Thousand Oaks, California: Sage Publications, 1996), Pp. 327-350. 21 Cheryl Simrell King and Camilla Stivers. Government is us: public administration in an anti-government
era. (Thousand Oaks, California: Sage Publications, 1998). P. 195.
masyarakat dan mengurangi kendali terhadap masyarakat serta meningkatkan kepercayaan kepada masyarakat melalui kolaborasi penyelenggaraan pemerintahan dengan masyarakat. Pemerintahan masyarakat ini merupakan partisipasi integratif antara masyarakat aktif dengan administrator aktif untuk memenuhi kebutuhan, tujuan, dan sasaran bersama.
PEMERINTAHAN LOKAL PARTISIPATIF
Perspektif new public service juga memperoleh dukungan intelektual dari karya Box (1998) yang berjudul “citizen governance”. Karya ini sekaligus juga menjelaskan bahwa gagasan dari perspektif ini juga telah merambah administrasi publik pada tingkatan pemerintahan daerah. Box menyarankan bahwa pemerintahan daerah seyogyanya direstrukturisasi sehingga mampu meningkatkan keterlibatan masyarakat dalam proses kepemerintahan. Box mengungkapkan bahwa terdapat empat prinsip yang dipergunakan untuk menjelaskan mengapa demokratisasi administrasi publik perlu dilakukan pada tingkatan pemerintahan daerah.22
Pertama adalah the scale principle yang menjelaskan bahwa terdapat beberapa fungsi yang lebih tepat diatur dan diurus pada tingkatan pemerintah pusat dan terdapat beberapa fungsi lain yang lebih tepat diatur dan diurus pada tingkatan pemerintahan daerah. Jika penyelenggaraan suatu fungsi ingin melibatkan partisipasi masyarakat yang lebih besar maka sebaiknya diberikan pada tingkatan pemerintahan daerah karena lebih memungkinkan masyarakat berpartisipasi lebih aktif dan efektif.
Kedua adalah the democracy principle yang menjelaskan bahwa pada dasarnya proses pemerintahan seharusnya melibatkan masyarakat. Prinsip menekankan perlunya pembahasan kebijakan dan pengambilan keputusan secara terbuka dan bebas. Partisipasi masyarakat merupakan kunci penyelenggaraan prinsip ini.
Ketiga adalah the accountability principle yang menjelaskan bahwa pemerintahan pada dasarnya adalah milik masyarakat. Oleh karena itu, akuntabilitas publik berarti pertanggung jawaban kepada masyarakat sebagai pemilik pemerintahan. Untuk mencapai akuntabilitas publik dibutuhkan keterlibatan masyarakat dalam proses kebijakan bersama dengan para wakilnya dan administrator publik. Akuntabilitas publik menuntut adanya
Richard C. Box. Citizen governance: Leading American communities into the 21st century. (Thousand Oaks: Sage Publications. 1998), p. 163.
keterkaitan langsung warga masyarakat dengan penyusunan dan pelaksanaan program-program publik.
Keempat adalah the rationality principle yang menjelaskan bahwa proses partisipasi publik dalam pemerintahan daerah haruslah ditanggapi secara rasional. Pengertian rasional dalam hal ini lebih mengacu pada kesadaran dan pengakuan bahwa proses partisipasi membutuhkan waktu yang memadai, pemikiran yang cermat, kesempatan kepada masyarakat untuk menyatakan pendapatnya, perlunya mendengar beragam pendapat yang muncul serta penghargaan atas perbedaan pendapat.23
Berdasarkan seluruh uraian di atas, perspektif new public service membawa angin perubahan dalam administrasi publik. Perubahan ini pada dasarnya menyangkut perubahan dalam cara memandang masyarakat dalam proses pemerintahan, perubahan dalam memandang apa yang dimaksud dengan kepentingan masyarakat, perubahan dalam cara bagaimana kepentingan tersebut diselenggarakan, dan perubahan dalam bagaimana administrator publik menjalankan tugas memenuhi kepentingan publik. Perspektif ini mengedepankan posisi masyarakat sebagai warga negara dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan. Perspektif ini membawa upaya demokratisasi administrasi publik. Pelayanan kepada masyarakat merupakan tugas utama bagi administrator publik sekaligus sebagai fasilitator bagi perumusan kepentingan publik dan partisipasi masyarakat dalam pemerintahan. Perspektif ini juga mengakui bahkan menuntut adanya partisipasi masyarakat dalam berbagai jenjang pemerintahan, termasuk daerah. Dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal, partisipasi masyarakat merupakan unsur penting dalam perspektif new public service, yang merupakan perspektif baru dalam administrasi publik.
Penyelenggaraan pemerintahan daerah secara partisipatoris pada dasarnya dapat dilakukan dengan berbagai cara. Norton menjelaskan bahwa ada empat bentuk partisipasi masyarakat dalam praktek pemerintahan daerah di seluruh dunia. Pertama adalah referenda yang dilaksanakan untuk mengambil keputusan terhadap isu-isu vital di daerah tersebut. Kedua adalah konsultasi dan kerjasama dengan masyarakat sesuai kebutuhan dan tuntutan lokal. Ketiga adalah penempatan pejabat lokal yang diisi berdasarkan prosedur pemilihan (elected member) sebagai bentuk pemerintahan perwakilan sehingga para pejabat memiliki akuntabilitas yang lebih besar kepada masyarakat. Keempat adalah melakukan
23 Ibid., pp. 20-21.
desentralisasi kepada unit-unit pemerintahan yang lebih kecil dalam lingkup daerah itu sendiri. Bentuk yang keempat ini seringkali disebut dengan decentralization within cities.24
Desentralisasi dalam bentuk partisipasi yang keempat tersebut dapat diterjemahkan secara luas sehingga meliputi desentralisasi secara politis, administratif, fungsional, maupun ekonomis. Desentralisasi secara ekonomis berarti terjadi pembentukan badan usaha milik daerah atau penyerahan sebagaian fungsi pemerintah daerah kepada usaha swasta. Desentralisasi secara fungsional berarti pembentukan lembaga fungsional untuk menjalan urusan tertentu dari pemerintah daerah. Dalam kebijakan pemerintahan daerah di Indonesia, decentralization within cities diterjemahkan secara langsung dalam dua pengertian yakni desentralisasi secara administratif dan politik.
Desentralisasi secara administrasi yang dilakukan oleh pemerintah daerah diwujudkan dalam bentuk pemerintahan kelurahan. Pemerintahan kelurahan pada dasarnya dipilih dan dibentuk untuk memberikan layanan kepada masyarakat yang memiliki corak perkotaan. Nilai dasar yang hendak dikembangkan dalam penyelenggaraan pemerintah kelurahan adalah efisiensi struktural sehingga kebutuhan masyarakat perkotaan yang lebih bersifat majemuk, dinamis, individualistis lebih terpenuhi. Aparat pemerintah kelurahan seluruhnya diisi berdasarkan prosedur pengangkatan (selected officer) sehingga merupakan pejabat birokrasi dengan jalur karir yang terintegrasi dengan perangkat daerah lainnya. Secara umum, karena merupakan bagian integral dari pemerintah daerah maka akuntabilitas pemerintah kelurahan lebih kuat pada pemerintah daerah dibandingkan kepada masyarakat.
Desentralisasi secara politis dilakukan oleh pemerintah daerah dengan menyerahkan sebahagian urusan dan dana yang ada kepada pemerintah desa. Pemerintahan desa dipilih dan dibentuk dengan dasar melestarikan nilai-nilai tradisional yang sudah berkembang dalam corak masyarakat pedesaan. Corak masyarakat demikian bercirikan adanya iklim paguyuban, cenderung statis, dan cenderung homogen. Nilai dasar yang hendak dikembangkan dalam pemerintahan desa adalah partisipasi dalam penyelenggaraan pemerintahan. Pejabat pemerintah desa diisi berdasarkan prosedur pemilihan (elected officer). Dengan demikian, masyarakat sejak awal telah terlibat secara langsung dalam menentukan pejabat pemerintahan desa. Pamong desa ini tidak memiliki jalur karir birokrasi yang terintegrasi dengan perangkat daerah lainnya. Karena dipilih oleh
24 Alan Norton. International handbook of local and regional government: a comparative analysis of advanced democracies. (Cheltenham: Edwar Elgar, 1994).
masyarakat dan pengambilan keputusan desa dilangsungkan secara musyawarah maka akuntabilitas publik dari pemerintah desa kepada masyarakat lebih besar dibandingkan dengan akuntabilitas publik pemerintah kelurahan kepada mayarakat.
Berdasarkan karakteristik pemerintahan desa sebagaimana dijelaskan di atas maka unit pemerintahan ini merupakan laboratorium yang tepat untuk menjalankan perspektif new public service. Posisi penting desa sebagai pengejawantahan pemerintahan lokal dalam demokratisasi administrasi publik didukung pula oleh Diana Conyers yang mengatakan bahwa tingkatan yang lebih tepat bagi partisipasi ideal adalah pada level komunitas desa. Pendapat ini dilatari alasan bahwa partisipasi membutuhkan batasan-batasan masyarakat dan keterjangkauan masyarakat terhadap proses partisipasi. Dengan mempertimbangkan bahwa tidak mudah menentukan batas-batas masyarakat dan bahwa tidak satupun komunitas yang sifatnya sederhana dan merupakan kesatuan yang homogen maka partisipasi masyarakat akan dapat berlangsung ideal justeru pada tingkatan pemerintahan desa.25
Dukungan penerapan partisipasi masyarakat dalam pemerintahan pada level desa juga dikemukakan oleh Timothy D. Sisk, dkk. Ada tiga pertimbangan mendasar mengapa hal ini terjadi. Pertama, penerapan secara lebih nyata subsidiarity principle, yakni prinsip yang menyatakan bahwa keputusan seharusnya dibuat pada level yang paling dekat dengan rakyat sepanjang ia masih layak dan tidak memerlukan koordinasi regional dan nasional. Kedua, pengutamaan capaian partisipasi yang efektif yang diyakini sebagai situasi partisipasi ketika warga memiliki peluang yang sama dan memadai untuk mengungkapkan keinginan mereka, mengajukan pertanyaan tentang agenda tertentu, dan mengartikulasikan alasan untuk mengesahkan suatu kebijakan. Ketiga, penguatan sistem demokrasi pada aras lokal merupakan basis utama bagi penguatan sistem demokrasi pada jenjang pemerintahan yang lebih tinggi sehingga sistem demokrasi suatu negara akan menjadi lebih efektif dan berkelanjutan.26
Dengan mengacu pada pendapat Box, Conyers, dan Sisk, dkk. Maka dapat dimengerti mengapa perspektif new public service mestinya dapat diterapkan secara lebih efektif pada pemerintahan desa dibandingkan tingkatan pemerintahan lainnya. Peluang
25 Diana Conyers. Perencanaan sosial di dunia ketiga: suatu pengantar. (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1992)
26 Timothy D. Sisk, et.al. Democracy at the local level: the International IDEA Handbook on participation,
conflict management, and governance. (Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral
Assistance, 2001).
pemerintahan desa secara partisipatif di Indonesia telah terbuka lebar seiring terjadinya perubahan pengaturan pemerintahan desa dari UU No. 5 tahun 1979 menjadi UU No. 22 tahun 1999. Landasan pemikiran dalam pengaturan pemerintahan desa dalam UU era reformasi tersebut adalah pengakuan atas keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi, dan pemberdayaan masyarakat. Sebagai perwujduan demokrasi dalam pemerintahan desa maka dibentuklah di setiap desa sebuah Badan Perwakilan Desa atau sebutan lainnya yang sesuai dengan budaya setempat. Fungsi yang diemban lembaga ini adalah legislasi dan pengawasan terhadap pelaksanaan Peraturan Desa, Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa, dan Keputusan Kepala Desa. Melalui UU ini pula demokratisasi pemerintahan desa berjalan sesuai dengan budaya asli setempat. Namun demikian, sebenarnya terdapat keraguan tentang apakah budaya setempat sebagaimana diinginkan masih ada dan bertahan hidup setelah 20 tahun terjadi perubahan melalui UU No. 5 tahun 1979. Hal ini tentu memerlukan pengkajian secara seksama.
Penelitian yang dilakukan oleh Desna Aromatica tentang Pemerintahan Nagari di Sumatera Barat dan Andreas Bernath Sekolengo tentang Perbandingan antara BPD dan Mosalaki di Nusa Tenggara Timur menarik untuk disimak. Temuan dari dua kajian tersebut menunjukkan bahwa Pemerintahan Desa pasca berlakunya UU 22 tahun 1999 memang menunjukkan adanya pertanda kemajuan penyelenggaraan pemerintahan yang demokratis dan berbasis pada budaya lokal. Namun hal lain yang perlu dicermati sebagai hasil dari temuan tersebut adalah budaya patrimonial di masyarakat yang diteliti juga masih sangat kuat. Ketaatan masyarakat pada elit lokal sedemikian kuatnya sehingga pemerintahan bersifat elitis karena penyelenggara pemerintahan desa adalah elit lokal tradisional. Meski hal ini dapat diterima secara umum oleh masyarakat namun muncul pertanda non-demokratis seperti tertutupnya peluang masyarakat pendatang sebagai pamong desa dan penentuan pemimpin desa berdasarkan garis keturunan. Ini berarti menunjukkan bahwa tidak setiap orang memiliki kesempatan yang sama untuk menjadi pejabat publik. Kondisi ini tentu perlu dicermati di masa mendatang karena dapat mempengaruhi corak pemerintahan desa di Indonesia.
Kini UU No. 22 tahun 1999 telah diperbaharui menjadi UU No. 32 tahun 2004. Banyak pihak mengkritik kebijakan baru sebagai telah mengurangi otonomi desa dan memperkuat posisi Negara terhadap desa.27 Pada dasarnya penyelenggaraan urusan desa
27 Abdur Rozaki, dkk. Prakarsa desentralisasi dan otonomi desa. (Yogyakarta: IRE, 2005).
tidak mengalami perubahan namun secara kelembagaan terdapat perubahan yang cukup berarti. Badan Perwakilan Desa kini berubah menjadi Badan Permusyawaratan Desa. Perubahan nomenklatur ini didasarkan pada pertimbangan untuk mengoptimalkan proses pembuatan keputusan bersama dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan desa dan tidak dimaksudkan untuk menciptakan kondisi check and balance antara Kepala Desa dan BPD. Dalam peraturan baru ini, Kepala Desa tidak lagi bertanggung jawab kepada BPD namun secara substansial lebih bertanggung jawab Kepada Kepala Daerah. Ini berarti hubungan desa dengan pemerintahan supra desa dalam UU No. 32 tahun 2004 lebih kuat dibandingkan UU No. 22 tahun 1999.
Terlepas dari polemik yang ada dalam penerapan UU No. 32 tahun 2004 dan sejumlah masalah yang masih tersisa, secara mendasar kini pemerintahan desa dianggap jauh lebih demokratis dibandingkan pengaturan dalam UU No. 5 tahun 1979 karena adanya pengakuan terhadap keanekaragaman, partisipasi masyarakat, otonomi asli dan demokratisasi. Kondisi ini sebenarnya merupakan landasan yang kuat bagi penerapan perspektif baru administrasi publik, new public service. Karena partisipasi masyarakat yang ideal lebih dapat terlaksana pada komunitas yang lebih kecil maka sesuai dengan subsidiarity principle perspektif baru administrasi publik akan terlaksana dengan lebih baik pada pemerintahan desa. Jika penyelenggaraan pemerintahan desa dapat berlangsung secara partisipatif maka partisipasi masyarakat dalam tingkatan pemerintahan yang lebih tinggi dapat diharapkan dapat terjadi.

DAFTAR PUSTAKA
Aromatica, D. “Perubahan pemerintahan desa menjadi pemerintahan nagari dalam rangka otonomi daerah: suatu studi pada Pemerintah Nagari Salayo Kecamatan Kubung Kabupaten Solok Propinsi Sumatera Barat.” Skripsi tidak dipublikasikan pada Jurusan Administrasi Publik Universitas Brawijaya. Malang: 2004.
Bovaird, T. & Loffler, E. (ed.). Public Management and Governance. (London: Routledge, 2003).
Box, R.C. Citizen governance: Leading American communities into the 21st century. (Thousand Oaks: Sage Publications. 1998)
Conyers, D. Perencanaan sosial di dunia ketiga: suatu pengantar. (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1992)
Denhardt, J.V. & Denhardt, R.B. The New Public Service: Serving, Not Steering. (New York: M.E. Sharpe, 2004).
Flynn, N. Public Sector Management. (Brighton: Wheatsheaf, 1990).
King, C.S. & Stivers, C. Government is us: public administration in an anti-government era. (Thousand Oaks, California: Sage Publications, 1998).
Little, J.H. “Thinking government: bringing democratic awareness to public administration” in Gary L. Wamsley,. and James F. Wolf (ed.) Refounding democratic public administration: modern paradoxes, postmodern challenges. (Thousand Oaks, California: Sage Publications, 1996).
Norton, A. International handbook of local and regional government: a comparative analysis of advanced democracies. (Cheltenham: Edwar Elgar, 1994)
Osborne, D. & Gaebler, T. Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. (New York : A William Patrick Book, 1992).
Rozaki, A. dkk. Prakarsa desentralisasi dan otonomi desa. (Yogyakarta: IRE, 2005).
Savas, E.S. Privatization and Public-Private Partnerships. (New York : Chatam House Publishers, 2000).
Sekolengo, A.B. “Fungsi BPD dan Lembaga Adat (Mosalaki) dalam penyelenggaraan pemerintahan desa: suatu studi di Desa Sokoria, Kecamatan Ndona Timur, Kabupaten Ende, Propinsi Nusa Tenggara Timur.” Skripsi tidak dipublikasikan pada Jurusan Administrasi Publik Universitas Brawijaya. Malang: 2004.
Sisk, T.D., et.al. Democracy at the local level: the International IDEA Handbook on participation, conflict management, and governance. (Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2001).
Wamsley, G.L. & Wolf, J.F. (ed.) Refounding democratic public administration: modern paradoxes, postmodern challenges. (Thousand Oaks, California: Sage Publications, 1996).








Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.